Towards Leadership Democracy – The changing balance of power in three Finnish political parties 1983–2012

Abstract

Tämä tutkimus käsittelee klassista valtio-opillista ongelmaa: vallan jakautumista poliittisten puolueiden sisällä. Aiheen merkityksellisyys voidaan kiteyttää kahteen tekijään. Ensinnäkin, vallan jakautuminen puolueessa vaikuttaa puolueen asettamiin tavoitteisiin. Puolueaktiivien on perinteisesti ajateltu olevan poliittisesti puhdasoppisempia kuin puoluejohto, joka ammattipoliitikoista koostuvana ryhmänä tavoittelee selkeämmin myös poliittisia virkoja. Toiseksi, vallan jakautuminen heijastelee sitä, miten demokraattinen puolue itsessään on. Ajatus sisäisesti demokraattisista puolueista edustuksellisen demokratian ”jatkeena” on ollut suosittu 1900-luvun poliittisessa ajattelussa.

Kartellipuolueteorian (Katz & Mair 1995; 2002) mukaan valtatasapaino on 1900-luvun jälkimmäisellä neljänneksellä siirtynyt länsimaissa puolueaktiivien toimielimiltä kohti puolueiden ”julkisia kasvoja” (puoluejohtajat, kansanedustajat, ministerit). Teorian mukaan siirtymään ovat johtaneet seuraavat muutokset puolueiden toimintaympäristössä: 1) luokkayhteiskunnan ja sen perustalle rakentuneen perinteisen poliittisen osallistumisen heikentyminen, 2) julkisen puoluetuen yleistyminen, 3) kansallisten poliittisten prosessien ”hallitusvaltaistuminen”, 4) politiikan mediavetoistuminen sekä 5) poliittisia käytäntöjä monimutkaistanut politiikan kansainvälistyminen.

Tässä tutkimuksessa tätä empiiristen aineistojen kautta vain harvoin tarkasteltua teoriaa testataan Suomen kontekstissa. Suomi soveltuu hyvin ”laboratorioksi”, sillä kaikki teorian mukaiset ”ympäristötekijät” ovat olleet läsnä Suomen poliittisessa lähihistoriassa – usein vieläpä varsin korostuneella tavoin. Mikäli teoria todella toimii, tulisi yllä kuvatun valtasiirtymän näkyä myös suomalaisissa puolueissa.

Tutkimuksessa esitetään myös kilpaileva hypoteesi. Kartellipuolueteoria nojaa perinteiseen ympäristömukautumisen malliin, missä puolueiden odotetaan adaptoituvan funktionalistisella tavalla niiden kilpailukontekstissa tapahtuviin muutoksiin. Mukautumisen seurauksena puolueiden organisaatioista ja valtarakenteista tulee siis samanlaisia. Vaihtoehtoinen hypoteesi rakennettiin institutionaalisen teorian perustalle. Hypoteesin mukaan a) perustavat puolue-eliitit poikkeavat toisistaan ja tekevät tästä syystä erilaisia organisatorisia valintoja, jotka b) polkuriippuvuuden myötä vakiintuvat varsin pysyviksi. Näin ollen c) mukautumaan pyrkivä puoluejohtaja ei välttämättä kohtaakaan helposti muovattavissa olevaa organisaatiota, vaan mahdollisesti voimakastakin, olemassa olevan valtarakenteen ylläpitämispyrkimyksiin perustuvaa vastustusta. Olemassa oleva valtatasapaino ja ”ympäristön” aiheuttamien paineiden suunta vaikuttavat muutosten kokonaistasoon. Puolueaktiivien vaikutus voi olla niinkin vahva, että kuvatun kaltainen kehitys estyy kokonaan.

Tutkimuksessa on tarkasteltu valtatasapainon muutoksia kolmessa suomalaisessa, historialliselta valtajakaumaltaan toisistaan poikkeavassa puolueessa kuvattujen hypoteesien vertaamiseksi. Eliittivetoisesta vaalipuoluemallista ponnistavaa Kansallista Kokoomusta on tarkasteltu sen ”perinnön” vuoksi todennäköisimpänä mukautujana. Jäsenistöpainotteinen, mutta kerroksittaiselle edustamiselle perustava Sosialidemokraattinen Puolue (SDP) toimi välitapauksena ja aktivistivetoinen, osallistuvan demokratian ihanteille rakennettu Vihreä Liitto nähtiin hajaantuneen valtarakenteensa vuoksi vähiten todennäköisimpänä mukautujana.

Puolueen sisäistä valtajakaumaa on perinteisesti pidetty hankalana tutkia. Alan empiiristä tutkimusta kehittääkseen tutkimus tuotti myös perinpohjaisen menetelmällisen arvion. Arvion pohjalta paljastui, että vaikka perinteiset tutkimusmenetelmät kattavat varsin hyvin useat puoluevallan perinteiset tekijät (puoluetoimijoiden muodolliset valtaoikeudet, materiaaliset resurssit, johtopaikat), tosiasiallisen vallankäytön tutkimus on suurelta osin jäänyt huomioimatta. Siksi tämä tutkimus kehitti tärkeisiin puoluepäätöksiin johtavien prosessien rekonstruoimiseen perustuvan menetelmän, jota sovellettiin puolueiden sisäisten hallitusneuvotteluprosessien kuvaamiseen sekä yliajalliseen vertaamiseen.

Tutkimuksessa havaittiin kahden tason kehitys, jota voidaan kuvata päähypoteesien väliin sijoittuvalla puoluetyyppikohtaisen mukautumisen mallilla, missä puolueet voivat kehittyä samansuuntaisesti säilyttäen silti ominaispiirteensä. Tarkasteltaessa puoluekehitystä yleisimmällä tasolla on kiistatonta, että suomalaispuolueet ovat mukautuneet poliittisessa toimintaympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin ja niiden julkiset ”kasvot” ovat selkeästi vahvistuneet kuluneen 35 vuoden aikana. Tämän kehityksen selkeimpiä merkkejä ovat: 1) lähes kokonaan ”valtiollistuneet” puolueresurssit, joiden jakaantuminen hyödyttää enenevässä määrin parlamenttiryhmiä ja puoluejohtoja (myös puolueiden keskusorganisaatioiden sisällä), 2) kansanedustajataustaisuuden korostuminen puolueiden johtopaikoilla ja 3) puolueiden päätöksentekoprosessien johtajavaltaistuminen.

Siirryttäessä syvemmälle tutkimus havaitsi kuitenkin myös selkeitä merkkejä perinteisten puoluetyyppikohtaisten ominaispiirteiden säilymisestä. Yllä kuvatuista tendensseistä huolimatta nämä ominaispiirteet voivat oikeissa olosuhteissa hankaloittaa puoluejohdon toimintaa vielä tänäkin päivänä. Valtarakenteiden pysyvyys oli selkeintä puolue-elinten muodollisissa toimivaltaoikeuksissa, jotka ovat muuttuneet vain vähän. Tietyissä puolueissa ne takaavat edelleenkin aktiiveille voimakkaita vastakeinoja julkisia ”kasvoja” vastaan. Toisinaan puolueaktiivit osoittivat myös yleistrendistä poikkeavaa halukuutta asettua puolueen johtaviin elimiin. Myös päätöksentekoprosessien syväanalyysi antoi viitteitä siitä, että johtajavaltaisen käytännön vakiintumisesta huolimatta puoluejohtajat voivat puolueen perinteistä tyyliä vastoin toimiessaan kohdata vastustusta. Odotusten mukaisesti aktivistien vastarintapotentiaali kasvaa sitä mukaa mitä jäsenperustaisemmasta traditiosta puolue ponnistaa.

Eroista huolimatta on selvää, että kehitys on vienyt kohti johtajavetoista demokratiaa. Puoluetasolla tämä näkyy voimakkaasti parlamentarisoituneiden resurssien lisäksi myös johtajavaltaisissa käytännöissä, jotka pohjautuvat kansallisen tason puolue-eliittien kiinteään yhteensulautumiseen. Uusi järjestelmä rakentuu puolueiden monimutkaistuneen toimintaympäristön vaatimuksien pohjalle. Tämä on ongelmallista, koska samanaikaisesti puolueet ovat menettäneet otettaan kansalaisista ja niiden toiminnan yleinen oikeutus on laskusuunnassa. Tutkimuksen lopuksi pohditaan, voitaisiinko yhteys kansalaisiin palauttaa suoran puoluedemokratian menetelmillä (erityisesti suorilla johtajavaaleilla) vaarantamatta puoluejohtajien toiminta-autonomiaa.

This dissertation studies a classic topic in political science: the distribution of power within political parties. The topic’s relevance is tied to two factors. First, how power is dispersed among various organizational ‘faces’ affects what agendas parties pursue. Traditionally party activists have been conceived to be politically more orthodox than the leaders, who as operating professional politicians also tend to be interested in holding offices. Second, power dispersion also reflects the degree to which party organizations are democratic (i.e. how parties pursue their objectives). The ideal of internally democratic parties as “extensions” of representative democracy has been cherished in 20th century political thought.

According to the popular cartel party theory (Katz & Mair 1995; 2002) the balance of power in Western parties shifted from activist organs towards parties’ “public faces” (party leaders, MPs, ministers) in the last quarter of the 20th century. The change was caused, the theory claims, by five major developments in parties’ operating “environments”: 1) the weakening of social class structures and traditional political participation, 2) the emergence of public party subsidies, 3) the “governmentalization” of national-level political practices, 4) the mediatization of politics and finally 5) the internationalization of politics, which increased its complexity.

This study submitted this rarely tested theory to rigorous scrutiny in the Finnish context, which provides a good “laboratory” as it corresponds well with the theory’s demands. All “environmental” changes are present in Finland’s recent history – often rather pronouncedly. Therefore, a power transfer from party activists to public “faces” should have occurred.

The study challenged the cartel theory with a competing hypothesis. Cartel theory’s underlying logic rests on the traditional environmental adaptation model of party change, which claims that when parties’ competitive context changes, parties adapt in a functional manner. As a result, party organizational structures that entail specific power distributions become alike. The alternative hypothesis is built on an institutional logic. Its central claim is that a) different types of elites form parties, therefore their initial organizational choices differ, and b) because of consolidating path dependent logics the initial choices become rather fixed. So c) instead of facing easily malleable organizational structures, the adapting party leaders might encounter severe resistance that builds on activist efforts to maintain the existing power distribution. The extent of change depends on the party’s existing distribution of power and the direction of external pressures (i.e. which party ‘face’ they favor). In some parties activists could be strong enough to resist all changes to the direction that was proposed above.

To contrast these competing hypotheses the study tracked the over time development of power distributions in three parties that differ in terms of initial power distribution. The National Coalition Party (NCP), which corresponds to the elite-centered electoral party model, was conceived as the most likely case to change as the pictured “environmental” pressure supports its “genetics”. The Social Democratic Party (SDP), which corresponds to the representative membership party model acted as the medium case while the Green League, a representative of the activist-driven democratic process party model was considered as the least likely case to change due to its tendency to disperse power widely to the grassroots.

To improve the empirical study of intra-party power (a notoriously elusive concept) the study undertook a comprehensive methodological review. The analysis found that while most of the traditional sources of intra-party power (the formal powers of party actors, material resources and important leadership positions) are sufficiently covered by existing methods, actual decision-making capacities have been overlooked. To fill the gap, the study developed a method based on process-tracing important intra-party decisions and applied it to intra-party processes during government formation at various time points.

The study discovered a two level development, which reflects a mediating hypothesis that situates between functional (parties converge) and institutional (parties remain dissimilar) models. In a party type-specific adaptation parties develop into same direction but simultaneously hold on to their type-specific characteristics. At the uppermost level of analysis the Finnish parties have arguably adapted to “environmental” pressures and appointed more power to their public “faces” during the past 35 years. The clearest indications of this development are: 1) the “etatization” of party resources whose allocation also increasingly favors parliamentary parties and leaderships (also within central party organizations), 2) the normalization of MP-status in leading party positions and 3) the emergence of highly leader-centric (even ‘presidentialized’) intra-party decision-making practices.

However, on a more proximate level – i.e. closer to party activists – the study found continuing traces of institutionalized party type-specific characteristics, which in the right conditions may stir resistance. The permanence of historical power distributions was clearest in the formal powers of party actors, which have changed very little over the years. In some parties activist organs remain stronger, and activists penetrate deeper into leadership organs. The in-depth analysis of decision-making processes also revealed that despite the widespread emergence of leader-centric practices party leaders might still face opposition if their conduct deviates too much from the party’s traditional style. As expected, resistance potential is strongest in historically member-dominated parties and weakens as we move towards more elite-dominated traditions.

Nonetheless, the big picture suggests a turn to leadership democracy. In party level this is characterized by a strongly parliamentarized resource allocation and the emergence of leader-centric practices, which rest on the tight amalgamation of professionalized national-level party elites. The new system builds on the complex requirements of contemporary political practice. Parties are leader-centric because the political reality in which they operate demands it. The situation is problematic, because at the same time party linkages to the citizenry have weakened and their popular legitimacy has been undermined. To consider how to restore the linkage without destroying the essential autonomy of party leaders the study ends by exploring the possibility of more direct party membership participation, especially through party leadership contests.