Kunnanjohtajan johtajasopimus, sen rooli ja merkitys kunnan johtamisessa

Abstract

Hallintotieteiden alaan kuuluvan väitöskirjani tutkimuskohteena on kunnanjohtajan johtajasopimus, sen rooli ja merkitys kunnan johtamisessa. Tutkimukseni tarkoituksena on kuvata kunnanjohtajan johtajasopimusta ja siihen liittyviä käytäntöjä sekä ymmärtää johtajasopimuksen roolia ja merkitystä kunnan johtamisessa. Johtajasopimusta tarkastelen sekä kirjallisena sopimuksena että käytäntönä ja menettelytapana kunnan johtamisessa. Tutkimukseni tavoitteena on uuden tiedon tuottaminen suhteellisen vähän tutkitusta johtajasopimusaihepiiristä ja johtajasopimuksen kehittäminen kuntajohtamisen käytännössä.

Tutkimukseni empiiristä osuutta taustoitan lähestymällä kunnanjohtajan johtajasopimusta sopimuksellisuuden näkökulmasta suomalaisen dualistisen kuntajohtamisen viitekehyksessä. Perehdyn New Public Managementtiin eli uuteen julkisjohtamiseen ja siihen liittyvään sopimuksellisuuteen sekä suomalaisen kunnallishallinnon ja -politiikan olemukseen ja erityispiirteisiin. Kunnanjohtajan johtajasopimusta tarkastelen myös suhteessa yksityisen sektorin johtajasopimukseen.

Tutkimukseni tieteenfilosofinen perusta on konstruktivismissa. Tutkimusstrategiaksi olen valinnut vertailevan laadullisen monitapaustutkimuksen. Tutkimuksessani sovellan Eisenhardtin (1989) teoriaa kehittävän tapaustutkimuksen prosessia ja analyysiä yhdistäen sitä Staken (1995) tulkinnallisempaan lähestymistapaan. Tutkimukseeni osallistui seitsemän kuntaa: Harjavalta, Hausjärvi, Hollola, Hämeenlinna, Jyväskylä, Järvenpää ja Kemijärvi. Tutkimuksen empiirinen aineisto muodostui tutkimuskuntien kirjallisista johtajasopimuksista ja kunnanjohtajien sekä kuntien johtavien luottamushenkilöiden haastatteluista. Haastattelut olivat luonteeltaan puolistrukturoituja, yksilö- tai ryhmämuotoisia asiantuntijahaastatteluita.

Tutkimukseni tulosten perusteella kunnanjohtajan johtajasopimuksesta on löydettävissä New Public Managementin piirteitä, erityisesti myös sopimuksel-lisuuteen liittyviä elementtejä. Kunnanjohtajan johtajasopimuksen esikuvana voidaan pitää yksityisen sektorin osakeyhtiön toimitusjohtajan tai vastaavan johtajan johtajasopimusta. Kunnanjohtajan ja toimitusjohtajan asemassa ja johtamisolosuhteissa voidaan nähdä olevan yhtäläisyyksiä, mutta myös merkittäviä eroja (esim. arvot, ohjaava lainsäädäntö, johtajan asema toimielimenä/viranhaltijana, johtamisen konteksti, johtajasopimuksen oikeudellinen luonne, sopimisen mahdollisuudet ja rajat), jolloin johtajasopimuksen merkitys muodostuu näille johtajille omanlaisekseen.

Kunnissa on erilaisia johtajasopimuksia ja niihin liittyviä käytäntöjä. Johtajasopimuksen rakenne näyttää kuitenkin usein pääsääntöisesti noudattelevan Kuntaliiton kuntajohtamisen sopimusrunkoa. Johtajasopimukseen kirjataan yleensä jotakin kunnanjohtajan työn painopistealueista ja tavoitteista, kunnanjohtajan vastuista, roolista ja tehtävistä kunnan johtamisessa, kunnanjohtajan työn tulosten arviointimenettelystä ja muista kunnanjohtajan työskentelyn puitteisiin liittyvistä asioista sekä mahdollisesti jotakin menettelytavoista ja kunnanjohtajan erokorvauksen määräytymisestä kunnan johtamisen ristiriitatilanteissa luottamuspulan uhatessa. Johtajasopimukseen saatetaan kirjata jotakin myös poliittisen johdon roolista kunnan johtamisessa. Johtajasopimukseen liittyvät käytännöt tutkimuskunnissa koskevat muun muassa johtajasopimuksen valmistelua, hyväksymistä ja allekirjoittamista sekä arviointia. Kunnanjohtajalla näyttää olevan usein keskeinen rooli johtajasopimuskäytäntöjen ylläpitämisessä kunnassa. Vaikka johtajasopimuksella ei aineistonkeruuhetkellä ollutkaan oikeudellista luonnetta, suhtauduttiin sopimukseen kunnissa pääsääntöisesti vakavasti ja siihen sitouduttiin.

Tutkimuksessani olen jaotellut johtajasopimuksia ja niihin liittyviä käytäntöjä kahteen tyyppiin: kunnanjohtajakeskeiseen ja dualistiseen. Kunnanjohtajakeskeinen johtajasopimus korostaa kunnanjohtajan roolia kunnan johtamisessa ja siihen on kirjattu lähinnä vain kunnanjohtajaa koskevia asioita, kun taas dualistinen johtajasopimus tuo esille jo hieman enemmän myös kunnan poliittisen johdon roolin kunnan johtamisessa. Tutkimuskunnissa on erilaisia sopimusten ja käytäntöjen yhdistelmiä, mutta ei kuitenkaan sellaisia, joissa sekä kirjallinen johtajasopimus että siihen liittyvät käytännöt molemmat olisivat dualistisia.

Johtajasopimus koetaan tutkimuskunnissa pääosin myönteisenä asiana, joskaan ei kuntajohtamisen arkipäiväisten ongelmien ratkaisijana. Johtajasopimuksen rooli ja merkitys tulee esille hyvien puitteiden ja pelisääntöjen luomisessa kunnan johtamiseen (esim. kunnanjohtajan ja poliittisen johdon roolien selkeyttäminen, kunnanjohtajan työn tukeminen, luottamushenkilöjohtamisen tukeminen, yhteisen näkemyksen muodostaminen kunnan tulevaisuudesta ja kunnanjohtajan työn sisällöstä).

Johtajasopimuksella näyttäisi olevan useimmiten jonkinlaisia vaikutuksia kunnan johtamiseen. Johtajasopimuksen mukanaan tuomat vaikutukset voivat liittyä niin kunnanjohtajan työhön, luottamushenkilöihin ja luottamushenkilöjohtamiseen kuin kunnan johtamisen dualistisuuteen tai kunnan johtamisen kokonaisuuteen yleisemmin.

Tulevaisuudessa johtajasopimuksen merkityksen nähdään edelleen kasvavan. Tutkimuksessani johtajasopimuksen osalta tuli esille erilaisia kehittämistarpeita, jotka liittyvät niin itse johtajasopimusasiakirjaan, -käytäntöihin kuin johtajasopimuskäytännön toimijoihin. Kokonaisuutena tarkastellen suuri osa kehittämistarpeista näyttää liittyvän luottamushenkilöihin ja luottamushenkilötyöhön, mutta myös kunnanjohtajan työssäjaksamiseen ja työhyvinvointiin sekä työn houkuttelevuuteen.

Onnistuneen johtajasopimuksen ja siihen liittyvien käytäntöjen luomisen ja ylläpitämisen näkökulmasta keskeiseksi tekijäksi nousee kuntajohdon keskinäinen luottamus. Tiedollisesti ja taidollisesti johtajasopimus edellyttää kuntajohdolta pääasiassa samantyyppisiä asioita kuin kunnan johtamisessa onnistuminen ylipäänsä, käytännön toimintatapana lähinnä aikaa ja perehtymistä kunnan johtamisen kiireisessä arjessa. Erityisesti nostaisin tutkimukseni perusteella esille kunnan johtamisen dualistisuuden ja sen huomioimisen kuntien johtajasopimuksissa ja niihin liittyvissä käytännöissä sekä kuntajohdon keskinäisen vuorovaikutuksen merkityksen. Kunnan johtaminen on niin sanotusti ”kahden kauppa”.

Johtajasopimustutkimukseni myötä on syntynyt kuvaus johtajasopimuksen keskeisistä piirteistä ja tulkinta johtajasopimuksen roolista ja merkityksestä kunnan johtamisessa. Tässä esittämäni kuvaus ja tulkinta kunnanjohtajan johtajasopimuksesta on konstruktivistisen tutkimusparadigman näkökulmasta yksi mahdollinen. Tutkimukseni arvioinnissa olen käyttänyt Tracyn (2010) laadullisen tutkimuksen arviointiin kehittämää kahdeksankohtaista kriteeristöä.

The subject of my research in the field of administrative sciences is the manager agreement of a municipal manager, and its role and meaning in municipal management. The purpose of my research is to describe the agreement and practices related to it, and to understand the role and meaning it has in the municipal management. In my study, the agreement is viewed both as a literal contract and as a practical procedure. The aim of my research is to gain new knowledge about the agreement and to find ways to develop it.

An important part of the theoretical framework of my research is the concept of New Public Management (NPM) and the aspect of contractualism. The manager agreement of a municipal manager is examined in the context of Finnish local authority management and Finnish local government system with its special characteristics. The agreement is also viewed in relation to the manager agreement in the private sector.

The approach in this study is constructivistic. The research strategy is a comparative qualitative multiple case study. In the study, I used Eisenhardt’s (1989) theory building process and analyzing method, and combined it with Stake’s (1995) more interpretative approach. Seven local authorities participated in the study: Harjavalta, Hausjärvi, Hollola, Hämeenlinna, Jyväskylä, Järvenpää, and Kemijärvi. The empirical material of my study consists of manager agreements of the participating local authorities, and semi-structured individual and group interviews of municipal managers and political leaders.

Based on the research findings, some features of NPM, especially features related to contractualism, can be found in the manager agreement of a municipal manager. The agreement model is the manager agreement of a chief executive officer in the private sector. Although common features can be found, these two CEOs have a somewhat different status and management conditions as regards, for example, values, legislation, manager position as an organ/incumbent, management context, legal nature of manager agreement, opportunities and limitations in making an agreement, etc. Therefore, opportunities and the meaning of the manager agreement can be diverse.

There are different kinds of manager agreements and practices in the studied municipals. The structure of the agreement is usually based on the model of the Association of Finnish Local and Regional Authorities. This includes, for example, the municipal manager’s main focuses of work, goals, responsibilities, roles, tasks, work evaluation processes, employment conditions and terms, possible resignation compensation, and procedures in case of a management conflict and a lack of trust. The practices that are included in the manager agreement are, for example, contract preparation, approval, signing, and the evaluation of the contract. The municipal manager has often a significant role in maintaining these practices and procedures in municipals. Although the manager agreement did not have a legal status when this study was conducted, it was often experienced meaningful. Both municipal managers and political leaders were ready to commit to it and take it seriously.

The manager agreements of municipal managers can be divided into two based on the role of municipal actors (municipal manager, political leaders): a municipal manager focused manager agreement and a more dualistic manager agreement. The first emphasizes the role of the municipal manager in municipal management. The latter, the dualistic agreement, takes already more into account both the municipal manager’s role, and also at least to some extent the role of political leaders in municipal management. In my research, the municipal manager agreements and practices differ. Although different kinds of combinations would have been possible, I did not find such agreements or related practices that would both be dualistic at the same time.

In general, the manager agreements and practices are experienced mainly positively both by municipal managers and political leaders. The agreement is not seen as a solution to everyday problems that arise in municipal management, but it can help to create better framework for good municipal management in defining professional and political management roles, management goals, mutual vision of the future, mutual understanding of the content of the municipal manager’s work, etc. The agreement can have an influence on the management of municipals in different ways. It can affect the work of municipal manager, the municipal dualistic management system (or the management in overall) and the leadership of political leaders.

It is considered that the significance of the manager agreement would increase in the future. The municipal managers and political leaders presented also different development requirements regarding the agreement and practices. These development requirements can be divided into different groups: the content of the literal manager agreement, agreement practices, and the actors involved. As a whole, the majority of development needs are related to political leaders and their work in municipal management, and also to the management of occupational well-being of municipal managers, and the attractiveness of the work.

The manager agreement is already a relatively good tool in municipal management. From the municipal manager and political leaders’ point of view, a successful manager agreement and related practices require trust, time and effort, and skills and knowledge that are needed in municipal management in any case. Nevertheless, in the future, it would be especially important to highlight the dualistic concept of the manager agreement and its practices, as well as interaction between municipal manager and political leaders.

Based on my research and its empirical evidence, I have created a description of the central features of the manager agreement of a municipal manager and an interpretation of its role and meaning in municipal management. The description and interpretation of the manager agreement I have presented here is one of the possible options from the constructivistic paradigm point of view. In the evaluation of my work, I have used Tracy’s (2010) eight criteria of quality in qualitative research.