The Professional Side of Co-Production

Abstract

Julkisia palveluja tuottavilla organisaatioilla on yhä lisääntyviä paineita selviytyä palvelutehtävistään tehokkaasti ja vaikuttavasti. Resurssit niukkenevat ja palveluinfrastruktuuri on hajanainen. Samanaikaisesti palveluiden käyttäjät ja asiakkaat odottavat parempia ja laadukkaampia palveluita. Tässä paineiden ristiaallokossa palvelujen yhteistuotanto (engl. co-production) on noussut maailmanlaajuisesti yhdeksi keskeiseksi periaatteeksi julkisten palvelujen kehittämisessä. Yhteistuotannolla tarkoitetaan toimintoja, joissa palveluprosessien kehittämiseen ja tuottamiseen osallistuvat sekä perinteiset palveluntuottajat että kansalaiset erilaisissa rooleissa. Esimerkiksi Suomessa monet kunnat ovat luoneet erilaisia yhteistuotantopilotteja tehokkaampien ja vaikuttavampien palvelujärjestelmien aikaansaamiseksi. Vaikka yhteistuotanto tarjoaa hyvän mahdollisuuden palvelujärjestelmien kehittämiseen, luo se samalla paineen muuttaa julkisten organisaatioiden toimintatapoja, organisointia ja kulttuuria.

Kansalaisten muuttuvia rooleja ja motivaatiotekijöitä yhteistuotannossa on tutkittu paljon, mutta tähän saakka ammattilaisten roolin tarkastelu on jäänyt vähäisemmälle huomiolle. Tämä tutkimus tuottaa uutta tietoa tästä vähemmän tutkitusta näkökulmasta. Tutkimuskysymykseni on, miten palvelujen yhteistuotanto muuttaa ammattilaisten käytäntöjä? Tavoitteena on ymmärtää, miten yhteistuotannon suuntaan toimintoja vievä uudistamispaine näkyy ammattilaisten käytännöissä ja edelleen, mitä nämä käytännöt tarkoittavat palveluiden johtamisen ja organisoinnin kannalta. Tällä tavoin tämä tutkimus liikkuu alhaalta ylös, mikrotason prosesseista systeemitason ymmärtämiseen.

Tutkimus perustuu neljään osatutkimukseen sekä yhteenveto-osioon. Kokonaisvaltaisen ymmärryksen saamiseksi tarkastelen osatutkimuksissa erilaisia yhteistuotannon tapoja erilaisissa konteksteissa. Osatutkimuksia yhdistää ilmiön lähestyminen ammattilaisten näkökulmasta. Tutkimustulokset osoittavat, että yhteistuotanto muuttaa ammattilaisten käytäntöjä monin tavoin. Yhteistuotanto moniammatillisissa verkostosuhteissa luo kompleksisuutta, etenkin jos ja kun verkoston toimijat ymmärtävät yhteistuotannon eri tavoin. Yhteistuotanto myös kyseenalaistaa professiolähtöisen toimintakulttuurin, haastaen ammattilaiset lähestymään kehittämistä erilaisesta roolista käsin. Esimerkiksi kansalaisten ja asukkaiden motivointi edellyttää ammattilaisilta uudenlaisen roolin omaksumisesta kehittämistyössä. Toisinaan motivointiroolissa toimiminen edellyttää myös täysin uudenlaisia kykyjä ja kapasiteettia ammatilliseen tietoon perustuvan osaamisen lisäksi. Kansalaisten kokemukseen perustuva tieto myös laajentaa käsitystä asiantuntijuudesta. Yhteistuotantoprosesseissa ammattilainen ei välttämättä toimi ainoana asiantuntijana, vaan tilanteesta riippuen esimerkiksi toimintojen koordinoijana.

Osatutkimukset osoittavat, että yhteistuotanto perustuu erilaisiin hallintasuhteisiin ja se tapahtuu erilaisilla rajapinnoilla. Näillä rajapinnoilla esiintyy kausaalisia voimia, jotka vaikuttavat prosessin lopputuloksiin. Ammattilaisen näkökulmasta vuorovaikutukseen perustuvat rajapinnat ulottuvat kansalaisen, asukkaiden ja yhteisöjen sekä ammattilaisen välisen rajapinnan lisäksi myös ammattilaisten väliselle, horisontaaliselle rajapinnalle, sekä ammattilaisten ja johdon väliselle, vertikaaliselle rajapinnalle. Tämän lisäksi tutkimuksessa tunnistetaan neljä ulottuvuutta (johtaminen, organisaatio, prosessi ja kulttuuri), joista ammattilaisten näkökulma yhteistuotantoprosesseihin koostuu.

Tutkimukseni osoittaa, että yhteistuotanto on käsitteenä monitulkintainen, ja sillä voidaan tarkoittaa erilaisia asioita kontekstista riippuen. Tämä on tärkeä havainto ammattilaisten näkökulmasta: toimiessaan yhteistuotantoprosessien toimeenpanijoina käsitteen erilaisten tarkoitusperien ymmärtäminen on olennaista, jotta niiden sisältämiin erilaisiin haasteisiin on mahdollista vastata.

Yhteistuotanto merkitsee institutionaalista muutosta. Järjestelmätasolla muutos tarkoittaa siirtymistä erilaisista ad hoc -piloteista kestäviin toimintamalleihin, joissa yhteistuotanto eri ulottuvuuksineen on sisäänrakennettu osa palvelujärjestelmiä. Toisaalta yhteistuotannon toimintalogiikka haastaa palvelujärjestelmien toimintakulttuurin eri tasoja läpileikkaavana ilmiönä. Oppiminen ja reflektointi ovat tässä suhteessa avainasioita. Yhteistuotanto on myös ideologinen valinta, kun pohditaan, millä keinoin ja missä mittakaavassa yhteistuotanto muodostuu tavaksi tuottaa ja kehittää julkisia palveluita. Tasa-arvo julkisten palvelujen tuottamisen ydinarvona joutuu väistämättä koetukselle yhteistuotannon toimintatapojen myötä. Tässä suhteessa on olennaista löytää tasapaino ammattilaisuuteen perustuvien julkisten palvelujen lähtökohdan sekä avoimuutta, asiakaslähtöisyyttä ja kumppanuutta tavoittelevien toimintamallien välillä. Voidaankin todeta, että yhteistuotannon sulauttaminen kestävällä tavalla osaksi palvelujärjestelmien toimintoja on vielä varsin aikaisessa kehitysvaiheessa.

Public service producers face increasing pressures to transform due to austerity, increased public expectations and fragmented public service infrastructure. Here, co-production of public services is considered a desirable way for tackling these challenges especially during the latest reform wave, emphasising active citizenship and partnerships. As a concept, co-production refers to processes, where professionals as ‘regular producers’ and citizens in their different roles contribute to the service development and/or production. For instance, Finnish municipalities across the country have started co-production pilots as ways to update their public-service systems to be more effective and responsive. Nevertheless, although co-production offers great potential for transforming public service systems, it also puts pressure on public organisations to transform the procedures both organisationally and culturally. Indeed, the general understanding is that co-production changes the roles played by the co-producing actors—both the citizens and the professionals as ‘regular producers’.

To continue, a variety of research can be found on the citizen side, dealing with their motives and capacities to co-produce. Yet, in-depth research concerning the professional’s perspective of co-production has so far been limited. My aim is to fill this gap in research by examining co-production through the lens of public service professionals. In this research, I ask, how does co-production change the practices of public service professionals? My research concentrates on understanding how pressures to change the operational logic of public service delivery are actualised in different professional practices and what these practices indicate for the management and organisation of public services. This way, the research shifts from bottom-up processes to the system level. The research consists of four sub-studies and a summary. The sub-studies focus on different co-production relations in different contexts as ways to gain in-depth understanding of the professionals’ perspective on co-production process. The research show that co-production changes the professionals’ practices in many ways. The network settings, in which the professionals operate, make co-production a complex issue, as the network actors may understand production in different ways. Co-production also challenges professionals to learn new ways of working, transforming their professionally oriented culture and their established ways of interacting. Moreover, co-production makes demands on the professionals’ capacities in terms of motivating the citizens in their different roles. Finally, co-production brings experiential knowledge in service production processes, with implications for broadening the understanding of expertise and the role of professionals as coordinators rather than sole experts. Thus, the research results present an environment in which co-production relations take place beyond the citizen–public service professional nexus.

These interfaces exist in different governance relations and they embed distinctive causal powers. The interfaces take place between citizen, client or community and professional, horizontal professional networks and on the vertical nexus, between management and professionals. The results of my research disclose that the professional side of co-production includes different dimensions, all interlinked, consisting of managerial, organisational, processual and cultural aspects. The different interfaces and causal powers are embedded within those dimensions. By recognising the different interfaces, dimensions and the embedded causal powers of the professional side of co-production, my research demonstrates the complexity of co-production processes. My findings also suggest that it is not only the process but also the concept of co-production itself that is complex in nature. As realisers of co-production policies and activities, the professionals need to understand the diversity of meanings given to co-production in order to meet the different challenges and expectations entailed in them.

My research indicates that co-production has two institutional implications: on the cultural level and on the system level. On the cultural level, co-production as a policy calls for learning and reflection throughout public service organisations. On the system level, co-production puts pressure to public service organisations to be better prepared to change their operational logics in order to move from ad hoc co-production experiments towards more sustainable solutions to co-produce services. Finally, co-production is also an ideological question. Equality as a basic value of public service delivery will unavoidably be challenged if co-production is the core model to deliver public services. This is a matter of finding a balance between the traditional professional-oriented public service ideals and pressure to open up toward collaborative and client-focused service systems. In this sense, the anchoring of co-production in organizational practices in a sustainable way is still in its infancy.