Vaaliennusteesta internetäänestykseen? Tutkimus tietotekniikan käytöstä ja sen kehittämismahdollisuuksista yleisten vaalien toimittamisessa Suomessa

Abstract

Yleisten vaalien tuloksen ennustaminen on yksi vanhimmista tietotekniikan soveltamisalueista. Ensimmäisen kerran tietokonetta käytettiin Yhdysvaltain presidentinvaalin lopputuloksen ennustamisessa vuonna 1952. Tietokoneena oli Yhdysvaltain ensimmäinen kaupallisiin tarkoituksiin suunniteltu laitteisto, joka oli otettu käyttöön vasta vuosi ennen presidentinvaaleja. Tietotekniikan hyödyntämiseen on ollut syynä televisioyhtiöiden tarve nopeuttaa vaalien tulospalvelua, ja tietokoneitten valmistajien halu saada positiivista julkisuutta tuotteilleen paljon katselijoita ja kuuntelijoita tavoittavissa tulosohjelmissa. Ajan kuluessa tietotekniikan kehittyminen on tehnyt mahdolliseksi monipuolistaa vaalien ennakkotulosten tiedottamista ja hyödyntää sitä myös muissa vaalien toimittamiseen liittyvissä työvaiheissa, joita ovat äänioikeuden määrittely, äänestäminen, vaalitulospalvelu ja vaalien jälkeinen tulosten tilastointi.

Tietotekniikan käyttö Suomen vaaleissa alkoi 1960-luvulla. Silloin sai paljon huomiota vaalituloksen ennustamisessa käytetty vaaliprognoosi sekä onnistuessaan että epäonnistuessaan. Prognoosilla alkanut tietotekniikan käyttö on puolen vuosisadan historian aikana laajentunut vaalien toimittamisen kaikkiin työvaiheisiin äänestämistä lukuun ottamatta. Tämän tutkimuksen päätavoitteena on analysoida miten yleisten vaalien toimittamisessa tietotekniikan tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntäminen on edennyt Suomessa, mikä siihen on vaikuttanut, miten palvelujen asiakkaat ovat kokeneet etenemisen ja mitkä ovat tulevaisuuden näkymät?

Vaalit ovat tietojärjestelmien kehittämisen näkökulmasta poikkeuksellisen vaikea soveltamisalue. Järjestelmien on oltava täysin virheettömiä ja niiden käyttöönottoaikataulu on tarkoin määritelty. Vaikeuden ohella työ on epäkiitollista, koska onnistumisia ei juurikaan huomata, mutta epäonnistumiset näkyvät ja kuuluvat miljoonille television ja radion tulosohjelmien katselijoille ja kuuntelijoille. Tavoitteena on ollut kuvata miten haasteisiin on onnistuttu vastaamaan kaikissa Suomen yleisissä vaaleissa, joissa on käytetty tietokoneita vuodesta 1966 vuoteen 2014.

Tutkimuksessa on käytetty ensisijaisena tutkimusmetodina kuvailevaa tapaustutkimusta, jossa tutkimuksen kohteena on Yleisradion vaalitulospalveluissa käyttämä tietotekniikka. Kohteena on vaalitulospalvelu, koska se on vanhin ja näkyvin vaalien toimittamiseen liittyvä tietojärjestelmä. Vaikka tapaustutkimus koskee vaalien ennakkotulosten laskentaa ja tiedottamista, sen rinnalla on selvitetty myös tietotekniikan kehittämistä vaalitulospalvelua edeltävissä ja sitä seuraavissa tehtävissä. Näin on saatu kokonaiskuva tietotekniikan käytöstä alkaen vaalien valmistelusta päätyen lopputulosten julkistamiseen ja tulosten tilastointiin.

Tutkimuksen empiirisen osan muodostavat kuvaukset Suomessa tietotekniikkaa hyödyntäneistä vaaleista. Kuvausten laadinnassa on sovellettu työsysteemiajattelua, jonka pohjalta on kehitetty eri vaalien analysointiin sopiva jäsentelymalli. Mallissa vaalitulospalvelu on jäsennelty vaalitietojärjestelmiin, tietotekniikkapalveluihin, asiakkaisiin ja vaalitulospalveluun vaikuttaviin ulkoisiin tekijöihin. Työsysteemiajattelu korostaa tietojärjestelmien asiakkaiden roolia, sillä sen mukaan tietojärjestelmien onnistuminen määrittyy järjestelmien asiakkaille tuottaman hyödyn kautta.

Vaalitulospalvelussa hyödyn saajia eli asiakkaita ovat esimerkiksi television vaalitulosohjelmia seuraavat katselijat. Asiakkaiden saamia hyötyjä on mitattu vaaliennusteen nopeudella ja tarkkuudella sekä television katselijamäärillä vaali-iltoina. Vaalitietojärjestelmien kehittämisvaihtoehtojen arvioinnissa on käytetty kriteereinä myös innovaation vaikutuksia sosiaalisiin ja poliittisiin ympäristöihin. Historiantutkimuksen ytimenä ovat tutkimusaiheeseen liittyvät lähdeaineistot. Keskeisimmät käytetyt lähteet ovat Yleisradion uutisarkistossa olevat vaaliasiakirjat, äänite- ja kuva-arkistojen tallenteet, television katselijatutkimusten tulokset, Yleisradion johtokunnan pöytäkirjat, sanomalehtien ja aikakauslehtien kirjoitukset sekä vaalitulospalvelujen avainhenkilöitten haastattelut. Aineiston tutkimisessa on käytetty historiallista metodia soveltamalla sen periaatteita aineiston keruussa ja kuvausten laadinnassa. Vaalien kuvauksia analysoimalla on päädytty johtopäätökseen, jonka mukaan tietotekniikan hyväksikäytön painopiste on siirtynyt tukipalveluista osaksi vaaliorganisaatioiden ydintoimintoja. Esimerkki vaaleihin liittyvästä ydintoiminnosta on Yleisradion tulosohjelma televisiossa. Muutoksen on tehnyt mahdolliseksi 1980-luvulla alkanut tietojenkäsittelyn verkostoituminen, internetin synty sekä tietotekniikan käytön helppous. Yleisradion vaalitulospalvelussa painopisteen muutokseen vaikutti myös uutistoimitusten oppiminen hyödyntämään tietotekniikkaa ohjelmatuotannossa ja ohjelmatuotannon muuttuminen digitaaliseksi. Samalla tietotekniikkaa ruvettiin käyttämään kilpailutekijänä television katselijoiden suosion tavoittelussa. Tässä on avaintekijänä ollut Yleisradion ennusteen käyttö osana television tulosohjelmaa.

Tietokonevaalien kuvausten analysointi toi esille vaalitulospalvelun vaikutuksen Yleisradion päätöksiin ulkoistaa, kotouttaa tai sisäistää tietotekniikkapalveluja. Samalla se herätti tarpeen tutkia myös muita päätöksiin vaikuttaneita tekijöitä, jotta saatiin kokonaiskuva päätösten perustelujen muuttumisesta 50 vuotta kattavan tutkimusajanjakson kuluessa. Analyysissä havaittiin taloudellisten tekijöitten ohella myös muiden, usein vaikeasti rahassa mitattavien tekijöitten vaikutus Yleisradion tietotekniikan hankintapäätöksiin. Ajan kuluessa niiden vaikutus on kasvanut. Tietotekniikan ulkoistamisia, kotouttamista ja sisäistämisiä on usein selitetty transaktiokustannusteorialla, tutkitussa tapauksessa se ei ole ollut riittävä selittäjä.

Tietotekniikan painopisteen muutostrendi ei ole vielä toteutunut äänestämisessä. Siksi tämän tutkimuksen mukaan keskeisin vaalien toimittamiseen liittyvä kehittämiskohde pitkällä tähtäyksellä liittyy äänestämiseen internetin kautta. Suomessa internetäänestyksen käyttöönottoa voidaan perustella sen positiivisilla vaikutuksilla äänestysaktiivisuuteen. Julkisessa keskustelussa on toistuvasti kuitenkin esitetty näkemys, että internetäänestys ei lisää äänestysaktiivisuutta maassamme. Tämä tutkimus osoittaa näkemyksen vääräksi. Perusteluina ovat äänestämisen helppouden positiivinen vaikutus äänestysaktiivisuuteen, ennakkoäänestysajan pidentämismahdollisuus vaalipäivään saakka ja nuorten äänestysaktiivisuuden arvioitu kasvaminen internetin käytön kautta. Internetäänestyksen käyttöönotto edellyttää hyvän teknisen ratkaisun lisäksi positiivisen asenteen luomista ilman viranomaisten valvontaa tapahtuvalle äänestämiselle. Tällöin pitää hyväksyä periaate, jonka mukaan äänestämisen helppous on tärkeämpi kuin se, että äänestäjän pitää huolehtia vaalisalaisuudesta ja vaalivapaudesta itse ja että äänestäjä voi luovuttaa oman äänioikeutensa jollekin muulle henkilölle. Periaatteen hyväksyminen aiheuttaa muutoksia lainsäädäntöön.

Äänestämisen salliminen internetin kautta olisi luonteva jatko Suomen vaalien toimittamisen historiassa, jossa keskeisenä tavoitteena on ollut jo 1960-luvulta alkaen tehdä äänestäminen mahdollisimman helpoksi ja sitä kautta edistää kansalaisten osallistumista vaaleihin, mikä on demokratian peruslähtökohta. Samalla väitöskirjan otsikon muotoilu "Vaaliennusteesta internetäänestykseen?" voitaisiin kirjoittaa ilman kysymysmerkkiä.

Forecasting the results of a general election is one of the oldest applications of ICT. The first time a computer was used in elections was during the presidential election in the USA in 1952. The computer that was used was the first device in the US designed for commercial purposes, and it had been in use for just one year before the presidential elections. Reasons for using the computer included the need of television companies to speed up their election results service and the desire of computer manufacturers to generate positive publicity for their products via the results service, which reached a wide audience of viewers and listeners. Over time, developments in information technology have allowed us to make the broadcasting of preliminary results more versatile and to utilise information technology in tasks relating to holding an election, such as determining the right to vote, voting and compiling statistics on the results after the election.

The use of information technology in Finnish elections began in the 1960s. The election forecast used to predict results attracted lots of attention as it was highly successful in 1966, but failed completely in 1970. Since then, over the course of half a century the use of information technology has widened to encompass the production of all work phases relating to an election with the exception of voting itself. The primary goal of this study is to analyse how the opportunities brought about by the utilisation of information technology in general elections have developed in Finland, what has influenced this process, how the service’s customers have experienced this progress, and what the outlook for the future is. From an information system development perspective, elections are an exceptionally challenging area of application. Systems must be completely flawless and their deployment schedule is very precisely defined. In addition to the difficulty, the work is thankless, since success is rarely recognised, but failure is highly visible to an audience of millions watching or listening to the results programmes on television or on the radio. The aim was to outline how challenges have been successfully dealt with in all of Finland’s general elections in which computers were used during the period from 1966 to 2014. The primary research method used in this study is the descriptive case study, with the information technology used in the Finnish Broadcasting Company Yle’s election result services as its subject. The election results service is the subject as it is the oldest and most prominent information system used to provide election results. Although the case study concerns the calculation and broadcasting of preliminary results, the development of information technology in tasks which both precede and follow the election results service has also been studied. This provides an overall picture of the use of information technology starting from preparations for the elections to the publication of final results and the compilation of statistics. The empirical part of the study comprises descriptions of Finnish elections which have made use of information technology. When writing the descriptions, I have applied the work system approach, based on which a structural model suitable for analysing different elections was developed. In the model, the election results service was organised into election information systems, information technology services, customers, and external factors which have an impact on the election results service. The work system approach emphasises the role of information system customers, since the information systems’ success is determined through the amount of benefit to the customers. For the election results service, the recipients of this benefit – that is, the customers – are the viewers following the election results programme broadcast on the television, for example. The benefits to customers are measured using the speed and accuracy of the election forecast and the number of viewers on election nights. When assessing the development alternatives for election systems, the innovation’s impact on social and political environments is also used as a criterion.

Historic research revolves around relevant source material. The most important sources used in this study are election documents, audio and video recordings, the results of television audience research and minutes from the Yle Board of Directors all in the Yle archives, as well as articles in newspapers and magazines and interviews with key members of staff from the election results service. During the study, the principles of the historical method were applied when collecting material and writing the descriptions.

Through analysis of the descriptions of the elections, it was concluded that the focus of the utilisation of information technology has shifted from support services to the core activities of electoral organisations. For example, one of the core activities relating to elections is the Yle results programme on television. The change was made possible by the networking of data processing which began in the 1980s, the birth of the Internet and how easy it is to use information technology. The change in the focus of the Yle election result service was also influenced by news agencies learning to utilise information technology in their programme production and its digitalisation. At the same time, information technology began to be used as a competitive edge to garner popularity with television viewers. One key factor was the use of the Yle forecast as part of the results programming.

The analysis of the descriptions of computer elections highlighted the impact that the elections results service had on Yle’s decisions to outsource, insource or backsource information technology services. It also raised the need to study other factors which influenced decisions in order to form an overall picture of how the reasons behind decision-making changed over the 50 year study period. The analysis found that in addition to economic factors, other significant factors which are difficult to measure in monetary terms also affected Yle’s decisions concerning outsourcing or insourcing. Over time, their impact has grown. The outsourcing and insourcing of information technology is often explained using transaction cost theory, but in the case at hand it does not provide a sufficient explanation. The change in information technology focus has not yet been realised in voting. For that reason, this study suggests that the most significant area for development in holding elections in the long term relates to internet voting. In Finland, the implementation of internet voting can be justified through its positive effect on voter turnout. However, the claim that internet voting has not increased voter turnout in our country is repeatedly presented in public discussions. This study proves that claim wrong. The reasons for this are the positive impact that the ease of voting has on turnout, the opportunity to lengthen the early voting period until the date of the election and the expected increase in turnout amongst young people due to internet use.

The implementation of Internet voting requires not only a good technical solution, but also the creation of a positive atmosphere for voting that takes place without official supervision. In these cases, we must accept the principle by which ease of voting is more important than the voter having to take care of voting secrecy and electoral liberty themselves, and that the voter could transfer his or her right to vote to some other person. The approval of this principle will result in changes to legislation. Permitting Internet voting would be a natural step forward in the history of Finnish elections, wherein the key target since the 1960s has been to make voting as easy as possible and to therefore promote higher turnout and participation, which itself is the basis of democracy. At the same time, this would fulfil the title of my doctoral thesis “From election forecast to Internet voting”.