Kuntien välinen yhteistyö kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta

Abstract

Tutkielmassa tarkastellaan kuntien välistä julkisoikeudellista yhteistyötä perustuslain suojaaman kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Tutkielmassa on tarkoituksena selvittää kunnallisen itsehallinnon kuntien väliselle yhteistyölle asettamia rajoja ja kunnallinen itsehallinnon toteutumista kuntien välisessä yhteistyössä. Tutkielmassa systematisoidaan ja tulkitaan voimassa olevaa oikeutta, joten tutkimusmetodi on lainopillinen eli oikeusdogmaattinen. Voimassa olevan lainsäädännön lisäksi tärkeimpiä oikeuslähteitä tämän tutkielman kannalta ovat myös lainvalmisteluaineisto sekä oikeustiede.

Suomessa kunnilla on keskeinen rooli julkisten palvelujen järjestäjinä. Kunnat pyrkivät toiminnallaan edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja turvaamaan asukkaiden perusoikeuksien toteutumista. Toimintaympäristön muutokset ja julkisen talouden ongelmat ovat kuitenkin aiheuttaneet kuntien toimintaan jo pidemmän aikaa sellaisia haasteita, joista kunnat eivät olisi selvinneet ilman toimintatapojen uudistamista. Kunnat ovat yhteistyön avulla pyrkineet turvaamaan palvelujen saatavuuden ja laadun. Kunnille yhteistyö merkitsee usein tarkoituksenmukaisinta ja kustannustehokkainta tapaa selvitä palvelujen tuottamisesta. Kuntien välinen yhteistyö perustuu pääsääntöisesti vapaaehtoisuuteen, mutta lainsäädäntöön sisältyy myös kuntia koskevia yhteistyövelvoitteita.

Kuntien toiminta perustuu kunnalliseen itsehallintoon. Perustuslain (731/1999) 121 §:n mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Asukkaiden itsehallinnolla tarkoitetaan ensisijaisesti kunnan asukkaiden oikeutta valita kunnan ylintä päätösvaltaa käyttävä toimielin, eli kunnanvaltuusto. Valtuustolla tulisi olla vahva asema ja kokonaisvastuu kunnan toiminnasta ja taloudesta.

Kuntien välisen yhteistyön laajentuminen sekä vapaaehtoisena että lainsäädännön velvoittamana on kuitenkin johtanut siihen, että suurta osaa kuntien tehtävistä hoidetaan erilaisten yhteistyömuotojen kautta. Tämä tarkoittaa sitä, että kuntien tehtävien siirtäminen yhteistyöelimille vie vastuun etäämmälle kunnan asukkaista. Kunnalliseen demokratiaan kuuluu kuitenkin lähtökohtaisesti se, että valtuustolla ja sen alaisilla toimielimillä on päätösvalta kunnalle kuuluvista tehtävistä. Päätösvallan siirtyminen yhteistyöelimille voidaan näin ollen nähdä ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon kannalta.