Tuloksellisuus ja tilivelvollisuus sopimusohjauksessa tilaaja-tuottaja-toimintatavassa

Abstract

Julkisten palveluiden tavoitteena on tuottaa kuntalaisille hyvinvointia käytössä olevilla rajallisilla resursseilla. Sopimusohjaus on nähty tilivelvollisuutta vahvistavana ja ratkaisuna johtamisen ongelmiin kunnissa. Sopimusohjaukseen liittyy sopimusten vahvan roolin lisäksi oleellisesti tilaajan ja tuottajan hallinnollinen erottaminen toisistaan. Sopimusohjausta on pidetty myös keinona tuloksellisuuden parantamiseksi kunnissa. Sen on koettu lisäävän läpinäkyvyyttä ja kustannustietoisuutta etenkin tuotteistamisen myötä huomion kiinnittyessä palveluiden sisältöön. Tämän tutkimuksen tavoitteena oli selvittää, miten tuloksellisuus- ja tilivelvollisuusnäkökulmat voidaan sovittaa yhteen lakisääteisten kuntapalveluiden sopimusohjauksessa. Tutkimus on laadullinen tutkimus ja menetelminä siinä käytettiin kirjallisuuskatsausta ja käsiteanalyysia.

Tutkimuksesta käy ilmi, että sopimusohjauksen haasteet nousevat esiin pääasiassa kunnan omien tuottajien kohdalla, ja taustalla on monesti sisäisen tuottajan juridinen asema osana tilaajan kanssa samaa kuntakonsernia. Esimerkiksi palveluiden hankintaprosessi ei toimi aina sisäisen tuotannon kohdalla niin kuin sen tulisi, vaan tilaajalla on tarve konserninäkökulman ja tuottajan tarpeiden huomioimiselle. Myös kilpailutuksen käytössä osana sopimusohjausta on kehitettävää, jotta sisäinen tuotanto saataisiin aidosti samalle viivalle ulkoisen tuotannon kanssa. Ulkoisten tuottajien kanssa sopimusohjaus toteutuu mutkattomammin, ja sen edut tulevat selkeämmin esiin.

Ennen sopimusten voimaanastumista sopimusohjauksessa tehdään monia valintoja, jotka muovaavat prosessin jatkoa. Valinnoilla ja niiden tiedostamisella on keskeinen merkitys tuloksellisuuden ja tilivelvollisuuden näkökulmista. Nämä näkökulmat ovat osin ristiriitaisia esimerkiksi sen suhteen, millä tarkkuudella tuotteiden ja sopimusten sisältö olisi hyvä määrittää. Tilivelvollisuusnäkökulmasta tarkan määrittelyn avulla voidaan vähentää valvonnan tarvetta, kun valvonta voidaan keskittää sopimuksessa sovittuihin asioihin. Tuloksellisuuden näkökulmasta sopimuksissa on hyvä olla väljyyttä, joka jättää tuottajille harkinnanvaraa vaikuttavien palveluiden aikaansaamiseksi. Sopimisen ja valvonnan transaktiokustannukset ovat tältä osin vaihtoehtoisia.

Sekä tilivelvollisuuden että tuloksellisuuden näkökulmasta yhteinen haaste on sopimusten pitävyys. Sopimusten ohi toimimiset osoittavat aukkoja tuottajan tilivelvollisuudessa tilaajalle. Mikäli kyseessä on sopimuskustannusten ylitystilanne, ei toiminnan tuloksellisuusvaatimus toteudu täysin, vaikka vaikuttavuus ja laatu olisivatkin hyviä, sillä tuloksellisuudessa tulee huomioida myös niukat voimavarat. Kustannusten kasvuun liittyy haaste siitä, ettei budjetointijärjestelmä toimi toivotusti yhteen sopimusohjausjärjestelmän kanssa. Ohjauksen toimivuuden näkökulmasta toimivalla vuorovaikutuksella ja luottamuksella on keskeinen rooli. Sopimusohjausta tilaaja-tuottaja-kontekstissa on mahdollista kehittää sopimusten sitovuutta vahvistamalla esimerkiksi kannustimien ja sanktioiden avulla, sopimuskausia pidentämällä sekä budjetointirakennetta muuttamalla.