ALKU ympäristöhallinnossa. Aluehallintouudistus 2010 ympäristöasiantuntijoiden näkökulmasta

Abstract

Tutkimus on hallintotieteellinen hallinnonuudistus- ja organisaatiomuutostutkimus, jossa tarkastellaan aluehallintouudistusta 2010 ympäristöhallinnon näkökulmasta. Aluehallintouudistusta luonnehditaan episodimaiseksi, pakkoon perustuvaksi ja kovaksi, hallinnon rakenteisiin kohdistuvaksi rationaalisesti toteutetuksi uudistukseksi, jonka vaikutukset ulottuvat syvälle organisaatiokulttuureihin asti. Uudistuksessa ympäristökeskukset, TE- keskukset, lääninhallitukset, ympäristölupavirastot, työsuojelupiirit, työsuojelutoimistot ja tiehallinto yhdistettiin kahdeksi isoksi organisaatioksi: elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseksi ja aluehallintovirastoksi. Ympäristöhallinnossa ohjaavien ministeriöiden määrä lisääntyi ja ohjausjärjestelmät muuttuivat. Lisäksi ympäristölupiin ja -valvontaan liittyvät tehtävät eriytettiin eri organisaatioihin.

Tutkimuksen tarkoituksena on ollut selvittää, mitkä tekijät vaikuttavat uudistuksen onnistumiseen ja mikä on aluehallintouudistuksen merkitys ympäristöhallinnossa asiantuntijoiden kokemusten perusteella. Tutkimustulokset perustuvat sekä kvantitatiiviseen että kvalitatiiviseen aineistoon.

Tutkimuksessa todetaan, että uudistus on heikentänyt ympäristöhallinnon mahdollisuuksia tehokkaaseen ja vaikuttavaan toimintaan. Henkilöstö on tyytymätön uudistukseen, ja tutkimus tuo esiin sekä keskeiset tyytymättömyyteen liittyvät seikat ympäristötehtävissä että ympäristötehtävien erityispiirteiden merkityksen ja tärkeyden.

Tutkimuksen mukaan tyytymättömyyteen vaikuttivat uudistusprosessin suunnittelun ja johtamisen puutteet, hallinnon hajanaisuus sekä työtehtäviin ja organisaatiokulttuuriin liittyvät muutokset. Tyytymättömyys liittyi ennalta tehtyjen vaikutusarviointien ja vuorovaikutuksen sekä konkreettisen muutosjohtajan puuttumiseen. Esimiehellä ei koettu olevan mahdollisuuksia vaikuttaa uudistukseen liittyviin asioihin. Ohjauskäytänteiden muutosta ei pääosin pidetty hyvänä ratkaisuna, sillä koettiin, että työ- ja elinkeinoministeriössä ei ymmärretä ympäristöasioiden luonnetta mm. toimintakäytänteisiin liittyen. Toimintakäytänteiden ja työn luonteen muutoksien koettiin vaikeuttavan substanssityön tekemistä. Lupa- ja valvontatehtävien eriyttämisen koettiin pääasiassa lisäävän resurssitarvetta ja lupaviranomaisen etäisyyttä sekä vähentävän asiantuntemuksen hyödynnettävyyttä, minkä johdosta lupapäätösten tulkinta on monimutkaistunut.

Tutkimuksen kokoavien havaintojen perusteella todetaan henkilöstön sitoutumisen liittyvän ennemmin ammatillisiin ympäristötehtäviin kuin organisaatioon. Yleisesti voidaan sanoa, että mitä vahvempi on ammatin arvoperusta ja henkilön asiantuntijuus, sitä varmemmin henkilön sitoutuminen kohdistuu organisaation sijasta ammattiin.

Tutkimuksen perusteella todetaan edelleen, että ympäristötehtävillä on erityispiirteitä, jotka tulee uudistuksissa ottaa huomioon. Kaikkia uudistuksen mukanaan tuomia käytänteiden muutoksia ei voi sellaisenaan soveltaa ympäristöasioiden hoidossa ja erityispiirteet tulisi huomioida jo suunnitteluvaiheessa. Tutkimuksessa ympäristötehtävien erityispiirteillä tarkoitetaan esimerkiksi sitä, että ympäristöön kohdistuva sääntely ei tunne omistuksellisia tai hallinnollisia rajoja vaan ympäristössä tapahtuvat vaikutukset ilmenevät ja leviävät huolimatta ihmisen määräämistä olosuhteista. Luonnonlait koskevat nykyisin myös ihmisen urbaania ympäristöä eikä rajaa ihmisen ympäristön ja koskemattoman luonnon välillä enää luonnontieteellisesti ole.

This study is based on a public reform and organisational change research. It examines the regional administration reform in 2010, from the perspective of environmental administration. The target group was ELY Centre’s (Centre for Economic Development, Transport and the Environment) staff, responsible for the environment and natural resources. The specific purpose of this study was to establish the factors that influence the success of the reform and its significance to regional environmental administration. This will be achieved by establishing how the staff has experienced that reform. The initial research was conducted using a quantitative questionnaire, followed by in depth interviews. The questionnaire was aimed at clarifying the wider experiences relating to the reform, in other words, seeking information about which issues the experiences related to. The questionnaire was completed at the end of 2011 and beginning of 2012 and the interviews as a group, in January 2014. The study confirms outcomes of previous research of organizational reforms and supports the theoretical background of change process, change management and organizational culture. The research enables us to define the key areas of dissatisfaction in environmental tasks. It also shows that the factors for success of the reform process are related to the planning, management, heterogeneity of admini-stration, tasks and organizational culture. The research enables us to understand the significance of special features of the environmental tasks, in the context of reform, and to identify the staff's commitment to the environment related professional tasks rather than the organization.