Ydinjätepolitiikan osallistava käänne

Abstract

Ydinjätepolitiikan osallistava käänne

Ydinjätehuolto on ollut ydinvoimakeskustelun akilleen kantapää, joka on osaltaan vaikuttanut siihen, että useissa maissa ydinvoimaohjelmat ovat ajautuneet vaikeuksiin, pysähdyksiin ja jopa alasajoon. Ydinjätehuollon ongelmat kulminoituvat pitkälti siihen, missä ja miten ydinjätteitä voidaan säilyttää. Ydinjätehuollon yhteiskunnallisuutta ei ole aina tiedostettu, mitä on pidetty jo pitkään keskeisenä syynä ydinjätehuollon vaikeuksiin.

Tarkastelen tässä väitöskirjassa Suomen ydinjätepolitiikkaa ja erityisesti käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituslaitoksen paikanvalintaprosessia poliittisen tyylin näkökulmasta. Tutkimuksessa esittelen kolme erilaista teoreettista poliittisen tyylin analyysitasoa (kansallinen, sektorikohtainen ja toimijakohtainen) ja niistä esitettyä kritiikkiä. Hahmottelen poliittisen tyylin tutkimusotetta, jossa 1) analysoidaan sekä toiminnan säännönmukaisuuksia että poikkeuksia, ja jossa 2) toiminnan, sen aiheuttamien reaktioiden ja toimintakontekstin analysoinnin tavoitteena on ymmärtää poliittisen toiminnan muotoutumista.

Käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituslaitoksen paikanvalintaprosessin tarkastelu alkaa 1980-luvun alkupuolelta, jolloin paikanvalinta käynnistyi ja päättyy 2010-luvun alkuun, jolloin eduskunta vahvisti toisen kerran periaatepäätöksen loppusijoituslaitoksen laajentamisesta. Työssä on rajauduttu tarkastelemaan tiettyjä toimijoita, tapahtumia ja vaiheita, joiden avulla muodostan kokonaiskuvan tutkimuskohteesta. Tutkimuksessa on neljä päätutkimustehtävää, joiden avulla lähestyn ydinjätepolitiikan osallistavaa käännettä. Päätutkimustehtävinä on analysoida 1) käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituslaitoksen paikanvalintastrategian muotoutumista ja muuttumista. Tässä yhteydessä tarkastelen sekä Suomen ydinvoima- että ydinjätepolitiikkaa ja niissä tapahtuneiden muutosten heijastumista loppusijoituslaitoksen paikanvalintastrategiaan. 2) ydinjätepolitiikan toimeenpanoa ydinjätteen loppusijoituslaitoksen paikanvalintaprosessin osalta. Huomio kohdistuu ydinvoimayhtiöiden omistamaan ydinjäteyhtiö Posivaan, joka vastaa loppusijoituksen toimeenpanosta. 3) paikallista toimintaa ja reaktioita ydinjätteen loppusijoituslaitoksen paikanvalintaprosessiin. Tutkimuskohteina ovat Eurajoen kunta ja kuhmolainen Romuvaara-liike ja niiden toiminta erityisesti 1990-luvun lopussa. 4) Eurajoen kunnan, sen asukkaiden ja naapurikuntien asukkaiden suhtautumista loppusijoitukseen noin kymmenen vuotta sen jälkeen, kun paikanvalinta oli suoritettu.

Tutkimuksen pääkysymykset ovat: (1) Miksi käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituslaitoksen paikanvalintaprosessin lähestymistapa on muuttunut Suomessa? (2) Miten ydinjäteyhtiön toimintatavat ovat muuttuneet loppusijoituslaitoksen paikanvalintaprosessin aikana? Väitöskirjaan sisältyvät yhdeksän artikkelia on järjestetty edellä mainittujen neljän päätehtävän avulla neljään osakokonaisuuteen, jotka ovat 1) politiikka (policy), 2) toimeenpano, 3) paikallinen toiminta ja reaktiot ja 4) jälkiarviointi.

Tutkimuksessa tarkoitan toimijan lähestymistavalla sitä kokonaisuutta, joka sen käyttämien erilaisten toimintakeinojen perusteella voidaan hahmottaa. Lähestymistapa kiteyttää perusajatukset ja -oletukset, jotka ohjaavat toimintaa. Toimintakeinoilla puolestaan viittaan yksittäisiin menetelmiin, joilla toimija on yhteydessä yleisöihin tai koettaa osallistaa niitä. Yksittäisiin keinoihin on viitattu myös termeillä instrumentti, mekanismi ja tekniikka.

Osallistavalla käänteellä puolestaan tarkoitan poliittista ilmiötä, jossa korostetaan tiedonsaannin avoimuutta, edistetään erilaisin toimenpitein eri toimijoiden välistä vuoropuhelua, laaja-alaista osallistumista ja edustuksellisen päätöksenteon läpinäkyvyyttä. Osallistamisella viittaan erityisesti erilaisia osallistavia toimenpiteitä toteuttavan toimijan, kuten esimerkiksi ydinjäteyhtiön, aktiiviseen toimintaan ja siihen liittyviin intresseihin ja tavoitteisiin. Osallistuminen viittaa pikemminkin kansalaisyhteiskunnan omaehtoiseen poliittiseen aktivoitumiseen.

Osallistava käänne toteutui Suomessa luonteeltaan paikallisena, sisällöllisesti kapeasti rajautuneena ja vahvasti edustukselliseen demokratiaan nojaavana. Ydinjäteyhtiö kohdisti osallistamiskeinot kulloisiinkin tutkimuskuntiinsa ja vieläpä lähes yksinomaan missä -kysymyksen ratkaisemiseen. Käänteessä on piirteitä demokraattisesta nurkkakuntaisuudesta.

Käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituslaitoksen paikanvalintaprosessin lähestymistavan muutoksella ydinjäteyhtiö tavoitteli paikallista hyväksyttävyyttä loppusijoitushankkeelle. 1980-luvun puolivälissä yhtiö sovelsi loppusijoituspaikan valinnassa päätä, ilmoita ja puolusta -lähestymistapaa, mikä osaltaan synnytti vastustusta. Lähestymistapa muuttui 1980-luvun lopussa ja 1990-luvun kuluessa, jolloin tyylissä korostui tiedottaminen, vuorovaikutteisuus ja myös kumppanuus. Oman erityispiirteensä lähestymistapaan toivat 1990-luvun lopussa Eurajoen kunnan, Posivan ja Teollisuuden Voiman väliset kompensaationeuvottelut, jotka viittaavat markkinoihin perustuvaan lähestymistapaan.

Osallistava käänne tapahtui käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituspaikan valintaprosessissa verraten hitaasti ja maltillisena, mihin vaikutti mielestäni se, että Suomessa käytetyn ydinpolttoaineen huolto ei ajautunut yhtä syvään kriisiin kuin ydinjätehuolto useissa muissa maissa 1980- ja 1990-luvuilla. On myös huomattava, että ydinvoiman merkitys Suomen energiapolitiikassa säilyi 1990-luvulla. Hallitus ilmaisi myös tukensa käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoitushankkeelle. Paikallisista kamppailuista huolimatta ydinjätehuollon toimintatapojen uudistaminen sai edetä Suomessa verraten rauhallisesti, jolloin radikaaleilta muutoksilta vältyttiin.

The public engagement turn in nuclear waste policy

The disposal of spent nuclear fuel has been the Achilles’ heel of the nuclear power debate, and has for its part caused nuclear energy programmes in several countries to run into difficulties, standstills or to be totally abandoned. Problems with nuclear waste management have largely culminated in where and how nuclear waste is to be stored. There has not always been sufficient recognition of nuclear waste management as a societal concern, and this has for long been deemed the main reason for the problem it involves.

In this dissertation I scrutinize Finland’s nuclear waste policy with special reference to the process of site selection for a final disposal facility for spent nuclear fuel from the perspective of political style. I propose three different levels of the analysis of political style (national, sectoral and actor-specific) and the criticism levelled at these. I aimed at a research approach considering political style including 1) analysis of how activities adhered to or departed from the norm and 2) analysis of actions, the reactions to such actions and the context in an endeavor to comprehend how the political activity took shape.

The period during which the process of site selection for the final disposal facility for spent nuclear fuel is studied begins in the early 1980s, when the site selection process began, and ends in the early 2010s, when the Parliament of Finland confirmed for a second time the Decision-in-Principle on the extension of the site for final disposal. The study is confined to an examination of certain actors, events and phases through which I form an overall picture of the research object. The research entails four main research tasks by means of which I approach how the public were brought into waste management policy. I call this process the engagement turn.

1) the formation of a strategy for site selection for the final disposal facility for spent nuclear fuel and changes therein. Here I scrutinize Finnish nuclear power policy and nuclear waste policy and how changes in these were reflected in the strategy for selecting the final disposal site.

2) the implementation of nuclear waste policy as regards site selection for final disposal facility. The focus is on the nuclear waste management company Posiva owned by the nuclear power companies. Posiva is responsible for implementation of final disposal.

3) local activities and reaction to the site selection process. The study focuses on the Finnish municipality of Eurajoki and the Romuvaara Movement in Kuhmo and their activities, notably towards the end of the 1990s.

4) the attitudes of the residents of Eurajoki and its adjacent municipalities to final disposal some ten years after the site location was determined.

The main research question are 1) Why was there a change in Finland in the approach to site selection for the final disposal facility for spent nuclear fuel? 2) How have changes in the modes of operation of the nuclear waste management company occurred in the course of the site selection process? The dissertation comprises nine articles and is arranged with the help of these four main tasks into four parts, namely 1) policy, 2) implementation, 3) local activities and reactions and 4) post evaluation.

By the approach of the actors I mean the entity which can be perceived in terms of the various means employed. The approach condenses the basic notions and assumptions which govern the action. By action I refer to the individual methods by which an actor communicates with the public or endeavours to engage them. Individual methods are also referred to as instruments, mechanisms and techniques.

I use the engagement turn to refer to political phenomena emphasizing open access to information, promoting by various means dialogue between different actors, broad-based participation and transparency of representative decision-making. I use the term engagement to refer specifically to various measures, undertaken, for instance, by the nuclear waste management company, to engage or involve people in active measures and the related interests and objectives. I take participation to refer rather to the spontaneous activities of civic society. The engagement turn in Finland proved to be local in nature, narrowly circumscribed in its content and heavily reliant on representative democracy. The nuclear waste management company directed its efforts at engaging people in the respective municipalities researched, focusing almost exclusively on resolving the issue of where. The turn bears distinctive features of democratic localism.

By this change in the approach to site selection for the final disposal facility for spent nuclear fuel, the nuclear waste management company was seeking local acceptance of the final disposal project. In the mid-1980s the company has applied an approach of decide – announce – defend in site selection, which duly gave rise to opposition. The approach changed at the end of the 1980s and in the 1990s, paying greater attention to information dissemination, interactivity and also partnership. The compensation negotiations at the end of the 1990s involving the municipality of Eurajoki, Posiva and the power company Teollisuuden Voima constituted an approach all of their own. Here there is a suggestion of a market oriented approach.

The engagement turn evolved relatively slowly and moderately in the site selection process for the final disposal facility of spent nuclear fuel, and this, I claim, was due to the fact that in Finland the management of spent nuclear fuel did not find itself in such a dire crisis as it did in several other countries in the 1980s and 1990s. It should also be noted that nuclear power retained its importance in Finnish energy policy in the 1990s. The government also expressed its support for the project on the final disposal of spent nuclear fuel. In spite of local struggles the reform of the modes of operation of nuclear waste management was able to continue in Finland relatively amicably and radical changes were avoided.