Administrative Reform and Capacity Building: The case of primary education in Bangladesh

Abstract

Hallinnolliset reformit ja kapasiteetin rakentaminen

Hallinnon kyky tuottaa tehokkaasti palveluita on olennainen kysymys kaikille valtioille ja hallituksille. Tämän tutkimuksen tavoitteena on ymmärtää Bangladeshin julkisen hallinnon reformien vaikutuksia Upazila-tason paikallishallinnon kykyyn tuottaa vuosituhattavoitteiden mukaisia peruskoulutuspalveluita urbaanien alueiden ulkopuolella (sub-national areas). Tutkimuksessa kuvataan hallinnon uudistamisen sosioekonomisen ja poliittishallinnollisen ympäristön vaikutusta sen politiikkatavoitteiden ja käytännön tulosten välisiin eroihin. Tutkimuksen avulla kartoitetaan mahdollisuuksia kehittää julkisten, erityisesti peruskoulutuksen palveluiden laatua ja palveluiden tarjoajien osaamista.

Tutkimuksessa käytetään laadullista aineistojen triangulaatioon perustuvaa lähestymistapaa. Paikallistason hallintaa lähestytään dokumenttiaineistojen, tapaustutkimuksien ja haastatteluiden avulla. Haastateltavina oli yhteensä 40 kansalaisten edustajaa, akateemisia ja muita asiantuntijoita, hallintoihmisiä sekä opettajia. Hallinnon muutoksien vaikutuksia peruskoulutuksen tuottamiseen arvioidaan vuosituhat- tavoitteiden viitekehyksessä, so. analysoiden onko maassa kyetty saavuttamaan asetetut tavoitteet peruskoulutuksen osalta. Bangladeshissa Upazila-tason paikallishallinnon toimijat ovat olleet edelläkävijöitä institutionaalisen kapasiteetin vahvistamisessa. Paikallishallinolla voidaan nähdä olevan valmiuksia peruspalveluiden kuten perusopetuksen kehittämiseen. Tämän tutkimuksen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että paikallishallinnon kyky tuottaa peruspalveluita on rajallinen. Hallinnonmuutoksen tavoitteet eivät ole olleet kokonaisvaltaisia ja käytännöllisiä, vaan pirstaleisia ja abstrakteja. Ne ovat olleet epärealistisia, eivätkä ne ole huomioineet vallitsevia sosiaalistaloudellisia ja poliittishallinnollisia reunaehtoja. Tutkimuksen mukaan uudistukset eivät ole vastanneet paikallista hallinnan filosofiaa. Näistä syistä myöskään tavoitteita ei ole saavutettu, tai edes kyetty mittaamaan tehokkaasti.

Koska hallinnon uudistamispyrkimykset ovat perustuneet keskushallinnon omille toimintaperiaatteille, ne eivät läheskään riittävästi ota huomioon paikallisia arvoja, etiikkaa ja kulttuuria. Paikallisten elinten valtuudet ja resurssit tuottaa julkisia palveluita ovat rajallisia, vaikka paikallinen hallinta Bangladeshissa on virallisesti hajautettua. Tutkimuksen johtopäätöksenä voidaan todeta, että itsehallinto on todellisuudessa ollut varsin heikkoa – kuten usein köyhissä kehittyvissä maissa - ja että hallinnollisten uudistuspyrkimysten tavoite parantaa instituutioiden kykyä tuottaa palveluita on vain osittain onnistunut.

The capacity of administration to deliver services is a crucial issue for all governments. The overarching goal of this research is to explore the role of administrative reform in institutional capacity building for public service delivery in Bangladeshi public sector with reference to the universal primary education of the Millennium Development Goals (MDGs). This study examines the capacity of the local administration of Upazila to deliver services, linking public administration reform and delivery of services in primary education in the peripheral Bangladesh. It examines the broader socioeconomic environment along with politico-administrative framework affecting the ‘quality gap’ at local level service delivery. It further explores the windows of opportunities of the public administration system for further enhancing quality and capacity building for service delivery in public sector. The study used a qualitative triangulation approach, analysing the issues of governance with information from different sources of historical document, case study, and interview. Administrative reform, capacity building, service delivery and primary education in Bangladesh with reference to MDGs universal primary education are highlighted as continental themes. Local administration in Bangladesh has paved the way for institutional capacity building. It has considerable potential to respond to developmental needs such as the provision of primary education. However, the study finds that the capacity of local administration to provide such services is limited. Administrative reform initiatives were incomprehensible. They provided an unrealistic policy standard given socioeconomic conditions and politico-administrative realities. Therefore, the study also finds, the reforms do not correspond to the ‘contextual governance philosophy’ (Vartola, 2011), and administrative reform measures and capacity building elements have not been implemented effectively. While such efforts, adhered to external prescriptions, they do not reflect indigenous values, ethics, and culture. Although the local administration in Bangladesh is officially recognized as a decentralized authority, their power to exercise authority is limited and there is a general lack of capacity to provide basic services. The study concludes, there is a ‘low modicum of self-governance’ (Straussman, 2007), and that administrative reform, seeking to improve institutional capacity building has thus far generated mixed results.