Kuntakonsernin riskiprofiilin muodostaminen - case: Oulun kaupunki, Tampereen kaupunki ja Turun kaupunki
Riekki, Matti (2014)
2014
Tilintarkastuksen ja arvioinnin maisteriohjelma - Master's Degree Programme in Auditing and Evaluation
Johtamiskorkeakoulu - School of Management
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2014-04-08
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:NBN:fi:uta-201404141338
https://urn.fi/URN:NBN:fi:uta-201404141338
Tiivistelmä
Kuntien toiminta monimuotoistuu jatkuvasti. Tarkasteltaessa kuntien palvelutuotantoa ja joh-tamista, joudutaan yhä enemmän kiinnittämään huomiota myös emokunnan ulkopuolelle. Kunnat tuottavat palveluitaan esimerkiksi kuntayhtymien ja tytäryhteisöjen kautta, sekä osto-palveluina. Kuntien omien tytäryhteisöjen kautta kanavoituu merkittävä osa kuntien inves-toinneista. Myös kuntasektorin veloista merkittävä osa on kuntien tytäryhteisöjen taseissa. Konserniyhteisöillä voi olla merkitystä myös kunnan tulorahoituksen kannalta.
Toiminnan ja tavoitteiden monimuotoistuessa korostuu myös kuntakonsernien ohjaus ja johtaminen. Perinteisestä kuntamallista poikkeavat palvelujen järjestämistavat ja taloudellisten resurssien hajautumien hajauttavat ja laajentavat myös kunnan toimintaan kohdistuvia riskejä. Liiketoimintariskit saavat suuremman merkityksen, kun kuntaa tarkastellaan konsernina. Kun-talain osittaisuudistuksen myötä kuntalain vaatimukset sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteiden ja menettelyiden määrittelemiseksi kiristyivät.
Suurimmissa kaupungeissa konsernien taloudellinen ja toiminnallinen merkitys korostuu, ja hallituksen esityksen (24/2012) mukaan niiden toimintamallit ja menettelyt ovat pienempiä kuntia kehittyneemmällä tasolla ja perustuvat yleisesti hyväksyttyihin malleihin. Tutkimuk-sessa kuvataan kolmen suuren kuntakonsernin (Tampere, Oulu, Turku) riskiprofiili toiminta-kertomuksien selonteoissa kuvattujen riskien perusteella, sekä kartoitetaan ja kuvataan menettelytapoja, joilla nämä kuntakonsernit muodostavat käsityksen kuntakonsernin ja etenkin tytäryhtiöiden merkittävimmistä riskeistä. Tutkimuksessa perehdyttiin kaupunkien hallinto- ja johtosäännöissä sekä toimintaohjeissa määriteltyihin riskienhallinnan menettelytapoihin sekä tilinpäätösten toimintakertomuksiin. Asiakirjoista syntynyttä kuvaa syvennettiin haastattele-malla kustakin kaupungista riskienhallintapäällikköä tai vastaavaa viranhaltijaa sekä liiketoiminnan ohjauksesta vastaavaa viranhaltijaa.
Toimintakertomuksien arvioiden mukaan tytäryhteisöjen toimintaan liittyy konsernin näkökulmasta merkittäviä toiminnallisia riskejä lähinnä silloin, kun yhtiön kautta tuotetaan elintärkeitä hyödykkeitä kuten sähkö ja vesi. Myös esimerkiksi satamayhtiöiden tai jätehuoltoyhtiöiden toimintaan voi liittyä esimerkiksi merkittäviä ympäristöriskejä. Muut tyypillisesti konsernin toimintakertomusraportoinnissa ilmenneet tytäryhtiöiden riskit ovat lähinnä taloudellisia. Pääpiirteissään kaupunkikonsernien riskiprofiilit olivat keskenään melko samantyyppisiä, huolimatta menettelytavoissa havaituista eroista. Konserninäkökulmasta on kaikissa kaupun-geissa edelleen tarvetta kehittää riskienhallinnan järjestelmällisyyttä ja riskikartoitusten yhteismitallisuutta. Tällöin päästään entistä tarkempaan käsitykseen kuntakonsernin toimintaan liittyvistä riskeistä.
Toiminnan ja tavoitteiden monimuotoistuessa korostuu myös kuntakonsernien ohjaus ja johtaminen. Perinteisestä kuntamallista poikkeavat palvelujen järjestämistavat ja taloudellisten resurssien hajautumien hajauttavat ja laajentavat myös kunnan toimintaan kohdistuvia riskejä. Liiketoimintariskit saavat suuremman merkityksen, kun kuntaa tarkastellaan konsernina. Kun-talain osittaisuudistuksen myötä kuntalain vaatimukset sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteiden ja menettelyiden määrittelemiseksi kiristyivät.
Suurimmissa kaupungeissa konsernien taloudellinen ja toiminnallinen merkitys korostuu, ja hallituksen esityksen (24/2012) mukaan niiden toimintamallit ja menettelyt ovat pienempiä kuntia kehittyneemmällä tasolla ja perustuvat yleisesti hyväksyttyihin malleihin. Tutkimuk-sessa kuvataan kolmen suuren kuntakonsernin (Tampere, Oulu, Turku) riskiprofiili toiminta-kertomuksien selonteoissa kuvattujen riskien perusteella, sekä kartoitetaan ja kuvataan menettelytapoja, joilla nämä kuntakonsernit muodostavat käsityksen kuntakonsernin ja etenkin tytäryhtiöiden merkittävimmistä riskeistä. Tutkimuksessa perehdyttiin kaupunkien hallinto- ja johtosäännöissä sekä toimintaohjeissa määriteltyihin riskienhallinnan menettelytapoihin sekä tilinpäätösten toimintakertomuksiin. Asiakirjoista syntynyttä kuvaa syvennettiin haastattele-malla kustakin kaupungista riskienhallintapäällikköä tai vastaavaa viranhaltijaa sekä liiketoiminnan ohjauksesta vastaavaa viranhaltijaa.
Toimintakertomuksien arvioiden mukaan tytäryhteisöjen toimintaan liittyy konsernin näkökulmasta merkittäviä toiminnallisia riskejä lähinnä silloin, kun yhtiön kautta tuotetaan elintärkeitä hyödykkeitä kuten sähkö ja vesi. Myös esimerkiksi satamayhtiöiden tai jätehuoltoyhtiöiden toimintaan voi liittyä esimerkiksi merkittäviä ympäristöriskejä. Muut tyypillisesti konsernin toimintakertomusraportoinnissa ilmenneet tytäryhtiöiden riskit ovat lähinnä taloudellisia. Pääpiirteissään kaupunkikonsernien riskiprofiilit olivat keskenään melko samantyyppisiä, huolimatta menettelytavoissa havaituista eroista. Konserninäkökulmasta on kaikissa kaupun-geissa edelleen tarvetta kehittää riskienhallinnan järjestelmällisyyttä ja riskikartoitusten yhteismitallisuutta. Tällöin päästään entistä tarkempaan käsitykseen kuntakonsernin toimintaan liittyvistä riskeistä.