Kuntakonsernin konserniohjaus ja valvonta : Oikeudellinen tutkimus kansanvaltaisuuden toteutumisen näkökulmasta

Abstract

Tutkielman tarkoituksena oli selvittää kuntakonsernin konserni- ja omistajaohjausta sekä valvontaa kansanvaltaisuusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta. Kuntalaki ei tunne hallinnollista käsitettä kuntakonserni, eikä lainsäädännössä ole yksityiskohtaisia säännöksiä kuntakonsernien oikeudellisista edellytyksistä. Toimintaympäristöjen muuttuessa kuntakonsernien yhteiskunnallinen merkitys kasvaa ja kuntien palveluiden järjestämisvastuulle antavat haasteita kansainvälistymiskehitys, tietoyhteiskunnan kehittyminen sekä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarpeet.

Tutkimusongelmina oli selvittää kuntakonsernin syntyhistoriaa ja sen kehittymistä kunnallisoikeuden keskeisen kehityksen näkökulmasta sekä valtuuston merkitystä, toimivaltaa ja vastuuta kuntakonsernin ohjauksessa ja valvonnassa. Konkreettisina tutkimustehtävinä selvitettiin 1) mitkä olivat kunnallishallinnon uudistamisen taustat ja tarpeet, 2) mitkä ovat kuntakonsernin oikeudelliset edellytykset ja rajoitukset sekä 3) miten kansanvaltaisuus toteutuu kuntakonsernin ohjauksessa ja valvonnassa.

Kuntakonserneihin vaikuttavien oikeusnormien ja -sääntöjen kehitystä selvitettiin oi-keushistorian menetelmillä. Oikeussosiologian avulla selvitettiin kuntakonsernin yh-teiskuntavaikutuksia ja syy-yhteyksiä, erityisesti kunnallisen itsehallinnon ja kansan-vallan toteutumisen näkökulmista. Valtuuston merkitystä, toimivaltaa ja vastuuta sekä siihen liittyvää kansanvallan toteutumista kuntakonsernin ohjauksessa ja valvonnassa selvitettiin oikeusdogmatiikan tutkimusmenetelmällä.

Tutkimustulosten mukaan kuntakonsernien avulla kunnat ovat saaneet palvelutuotantoonsa yritystoiminnan pelisäännöt, joustavuuden ja tehokkuuden, kuitenkin siten, että omistajaohjaus ja valvonta ovat säilyneet emoyhteisönä toimivalla kunnalla. Kansan-valtaisuuden toteutumisen näkökulmasta kuntakonsernien ohjaus ja valvonta selkeytyisi ja hallinnon läpinäkyvyys lisääntyisi, mikäli valtuustolle annettaisiin lain nojalla oikeutus ohjata ja valvoa kuntakonserniin kuuluvia yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Tutkimuksen mukaan olisi perusteltua täydentää kuntalain 13 §:ssä olevaa luetteloa valtuuston yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvista tehtävistä lisäämällä tehtäviin kun-takonserniin kuuluville tytäryhteisöille asetettavista toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista päättäminen.

Asiasanat: kunta, kuntakonserni, konserniohjaus, kansanvaltaisuus, tytäryhteisö, osakeyhtiö.