Yksityisrahoitus kunnan hankkeissa
LEINO, VIRPI (2005)
2005
Finanssihallinto ja julkisyhteisöjen laskentatoimi - Financial Administration and Public Sector Accounting
Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2005-09-08
Julkaisun pysyvä osoite on
http://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-14997
http://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-14997
Tiivistelmä
Hakutermit:
yksityisrahoitus, kunta, investointi, hanke
Tämä tutkimus on konstruktiivis-empiirinen tutkimus kunnan hankkeiden rahoitusvaihtoehdoista. Tutkimus painottuu yksityisrahoitukseen. Tutkimusongelmana on yksityisrahoituksen käyttö kunnan hankkeissa. Tutkimusongelmaa käsitellään seuraavien kysymysten avulla: Miten perinteinen talousarviorahoitus ja moderni yksityisrahoitus eroavat toisistaan? Millaisia yksityisrahoitusmalleja on käytössä? Miten yksityisrahoitushanke käytännössä toteutetaan? Millaisia hyötyjä ja riskejä yksityisrahoituksen käyttöön liittyy?
Tutkimus koostuu kahdesta osasta. Teoriaosassa esitellään transaktiokustannusten teoria, päämies-agentti teoria, julkisen sektorin tehtävät ja kunnan toimiala sekä aikaisempi tutkimus ja tutkimusaiheen kannalta keskeiset määritelmät. Ensimmäisessä osassa rakennetaan kirjallisuuden pohjalta viitekehys rahoitusvaihtoehdoista ja niiden eroista sekä menettelystä yksityisrahoituksen käyttöön päädyttäessä.
Yksityisrahoituksella tarkoitetaan julkisen hankkeen toteuttamista yksityisen osapuolen hankkimalla rahoituksella. Kyse ei ole kuitenkaan vain rahoituksesta vaan toimintatavasta. Yksityisrahoituksessa kohteena on useimmiten kiinteistö tai infrastruktuuri. Yksityisrahoitushankkeet voidaan jakaa leasing-malleihin, joissa yksityinen sektori korjaa tai laajentaa kohteen ja saa korvauksena vastikkeen kokonaan tai osittain myyntituloista tai vuokramaksuista, BOO-malleihin, joissa yksityinen sektori rakentaa, omistaa ja ylläpitää kohteen ja kohde jää yksityiselle sektorille myös sopimuskauden jälkeen ja BOT-malleihin, joissa yksityinen sektori rakentaa ja ylläpitää kohdetta sopimuskauden ajan ja luovuttaa kohteen julkiselle sektorille sopimuskauden päättyessä. BOO- ja BOT-malleissa yksityisen sektorin toimija usein vastaa kohteessa toteutettavasta palvelutuotannosta sopimuskauden ajan.
Kunnan talouden kannalta keskeinen ero talousarviorahoituksella toteutetun hankkeen ja yksityisrahoituksella toteutetun hankkeen välillä on se, että yksityisrahoituksella toteutettu hanke on talousarvion käyttötalouspuolella. Perinteisesti investointia varten varataan talousarviossa määräraha. Mikäli tulorahoitus ei ole riittänyt, on otettu lainaa. Yksityisrahoituksessa investoinnin toteuttaminen ei ole sidottu budjettirahoitukseen eikä se edellytä lainanottoa. Investointi jää siten kunnan taseen ulkopuolelle. Maksut alkavat vasta, kun kohde otetaan käyttöön. Lisäksi talousarviorahoituksella ja yksityisrahoituksella toteutetut hankkeet eroavat toisistaan maksujen perusteen ja maksuajankohdan, epävarmuuden ja riskien, transaktiokustannusten, palvelujen tuottamisen, kohteen omistusoikeusjärjestelyjen, kilpailuttamisen ja sopimusmenettelyn osalta. Nämä tekijät ovat olleet tutkimuksen empiirisen aineiston käsittelyn pohjana.
Tutkimuksen empiriaosan tutkimuskohteena on Tampereen kaupunki, jonka organisaatiosta on haastateltu kolmea yksityisrahoitushankkeissa keskeisesti mukana ollutta henkilöä. Tampereen kaupunki on toteuttamassa Pyynikin uimahallikorttelin kehittämishanketta ja Pyynikin sairaalan saneerausta yksityisrahoituksella. Lisäksi Ratinan uuden kauppakeskuksen toteuttamisessa on suunniteltu käytettävän yksityisrahoitusta. Myös raideliikennehanke toteutetaan yksityisrahoitushankkeena, mikäli valtuusto päättää, että hankkeen toteutukseen ryhdytään. Hankkeista Pyynikin uimahallikorttelin kehittämishanke ja raideliikennehanke esitellään tarkemmin teoriaosassa esiteltyjen elementtien pohjalta.
Kirjallisuuden perusteella rakennetut yksityisrahoituksen elementit toteutuvat pitkälti myös käytännön hankkeissa. Yksityisrahoitus on moniulotteinen ja vaikeasti hallittava kokonaisuus. Jokainen hanke on ainutlaatuinen eikä valmiita malleja ole käytössä. Suunnittelu, kilpailuttaminen ja sopimusmenettely vaativat paljon aikaa. Transaktiokustannukset ovat suuret. Sopimuskaudet ovat pitkiä (noin 20 vuotta), jolloin epävarmuus ja riskit ovat huomattavat. Sen lisäksi, että tarvitaan kaupungin oman organisaation uutta osaamista, myös yksityiseltä sektorilta odotetaan selkeämpää riskinottoa ja integraattorin roolia. Yksityisrahoitukselle ominainen riskinjako ei käytännössä aina toteudu ja hankkeet ovat olleet rakentamiskeskeisiä. Yksityisrahoituksella on etunsa. Yksi näistä on yhteiskuntataloudellisten kasvuvaikutusten edistäminen. Tästä johtuen sopimuksissa pyritään huomioimaan kannustavuuden elementit, mikä tukee myös transaktiokustannusteorian ja päämies-agentti teorian soveltumista yksityisrahoituksen viitekehykseksi.
yksityisrahoitus, kunta, investointi, hanke
Tämä tutkimus on konstruktiivis-empiirinen tutkimus kunnan hankkeiden rahoitusvaihtoehdoista. Tutkimus painottuu yksityisrahoitukseen. Tutkimusongelmana on yksityisrahoituksen käyttö kunnan hankkeissa. Tutkimusongelmaa käsitellään seuraavien kysymysten avulla: Miten perinteinen talousarviorahoitus ja moderni yksityisrahoitus eroavat toisistaan? Millaisia yksityisrahoitusmalleja on käytössä? Miten yksityisrahoitushanke käytännössä toteutetaan? Millaisia hyötyjä ja riskejä yksityisrahoituksen käyttöön liittyy?
Tutkimus koostuu kahdesta osasta. Teoriaosassa esitellään transaktiokustannusten teoria, päämies-agentti teoria, julkisen sektorin tehtävät ja kunnan toimiala sekä aikaisempi tutkimus ja tutkimusaiheen kannalta keskeiset määritelmät. Ensimmäisessä osassa rakennetaan kirjallisuuden pohjalta viitekehys rahoitusvaihtoehdoista ja niiden eroista sekä menettelystä yksityisrahoituksen käyttöön päädyttäessä.
Yksityisrahoituksella tarkoitetaan julkisen hankkeen toteuttamista yksityisen osapuolen hankkimalla rahoituksella. Kyse ei ole kuitenkaan vain rahoituksesta vaan toimintatavasta. Yksityisrahoituksessa kohteena on useimmiten kiinteistö tai infrastruktuuri. Yksityisrahoitushankkeet voidaan jakaa leasing-malleihin, joissa yksityinen sektori korjaa tai laajentaa kohteen ja saa korvauksena vastikkeen kokonaan tai osittain myyntituloista tai vuokramaksuista, BOO-malleihin, joissa yksityinen sektori rakentaa, omistaa ja ylläpitää kohteen ja kohde jää yksityiselle sektorille myös sopimuskauden jälkeen ja BOT-malleihin, joissa yksityinen sektori rakentaa ja ylläpitää kohdetta sopimuskauden ajan ja luovuttaa kohteen julkiselle sektorille sopimuskauden päättyessä. BOO- ja BOT-malleissa yksityisen sektorin toimija usein vastaa kohteessa toteutettavasta palvelutuotannosta sopimuskauden ajan.
Kunnan talouden kannalta keskeinen ero talousarviorahoituksella toteutetun hankkeen ja yksityisrahoituksella toteutetun hankkeen välillä on se, että yksityisrahoituksella toteutettu hanke on talousarvion käyttötalouspuolella. Perinteisesti investointia varten varataan talousarviossa määräraha. Mikäli tulorahoitus ei ole riittänyt, on otettu lainaa. Yksityisrahoituksessa investoinnin toteuttaminen ei ole sidottu budjettirahoitukseen eikä se edellytä lainanottoa. Investointi jää siten kunnan taseen ulkopuolelle. Maksut alkavat vasta, kun kohde otetaan käyttöön. Lisäksi talousarviorahoituksella ja yksityisrahoituksella toteutetut hankkeet eroavat toisistaan maksujen perusteen ja maksuajankohdan, epävarmuuden ja riskien, transaktiokustannusten, palvelujen tuottamisen, kohteen omistusoikeusjärjestelyjen, kilpailuttamisen ja sopimusmenettelyn osalta. Nämä tekijät ovat olleet tutkimuksen empiirisen aineiston käsittelyn pohjana.
Tutkimuksen empiriaosan tutkimuskohteena on Tampereen kaupunki, jonka organisaatiosta on haastateltu kolmea yksityisrahoitushankkeissa keskeisesti mukana ollutta henkilöä. Tampereen kaupunki on toteuttamassa Pyynikin uimahallikorttelin kehittämishanketta ja Pyynikin sairaalan saneerausta yksityisrahoituksella. Lisäksi Ratinan uuden kauppakeskuksen toteuttamisessa on suunniteltu käytettävän yksityisrahoitusta. Myös raideliikennehanke toteutetaan yksityisrahoitushankkeena, mikäli valtuusto päättää, että hankkeen toteutukseen ryhdytään. Hankkeista Pyynikin uimahallikorttelin kehittämishanke ja raideliikennehanke esitellään tarkemmin teoriaosassa esiteltyjen elementtien pohjalta.
Kirjallisuuden perusteella rakennetut yksityisrahoituksen elementit toteutuvat pitkälti myös käytännön hankkeissa. Yksityisrahoitus on moniulotteinen ja vaikeasti hallittava kokonaisuus. Jokainen hanke on ainutlaatuinen eikä valmiita malleja ole käytössä. Suunnittelu, kilpailuttaminen ja sopimusmenettely vaativat paljon aikaa. Transaktiokustannukset ovat suuret. Sopimuskaudet ovat pitkiä (noin 20 vuotta), jolloin epävarmuus ja riskit ovat huomattavat. Sen lisäksi, että tarvitaan kaupungin oman organisaation uutta osaamista, myös yksityiseltä sektorilta odotetaan selkeämpää riskinottoa ja integraattorin roolia. Yksityisrahoitukselle ominainen riskinjako ei käytännössä aina toteudu ja hankkeet ovat olleet rakentamiskeskeisiä. Yksityisrahoituksella on etunsa. Yksi näistä on yhteiskuntataloudellisten kasvuvaikutusten edistäminen. Tästä johtuen sopimuksissa pyritään huomioimaan kannustavuuden elementit, mikä tukee myös transaktiokustannusteorian ja päämies-agentti teorian soveltumista yksityisrahoituksen viitekehykseksi.