Kunnan toimivalta opetustoimessa.
KETOLA, TAINA (2004)
Tässä tietueessa ei ole kokotekstiä saatavilla Treposta, ainoastaan metadata.
KETOLA, TAINA
2004
Kunnallisoikeus - Local Public Law
Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
Hyväksymispäivämäärä
2004-09-06Sisällysluettelo
TIIVISTELMÄ II SISÄLLYS III LÄHTEET V 1 JOHDANTO 1 1.1 Teoreettinen viitekehys 3 1.1.1 Suomalainen koulutuspolitiikka 3 1.1.2 Euroopan Unionin koulutuspolitiikka 7 1.1.3 Kunnallishallinnon paradigman muutokset 10 1.1.4 Kunnallisoikeudellinen tutkimus ja aikaisemmat tutkimukset 13 1.1.5 Tutkimuksen näkökulma 17 1.1.6 Tutkimuksen rajaus 19 1.2 Tutkimusmenetelmät 21 1.2.1 Lainopillinen tutkimus 21 1.2.2 De Lege Ferenda oikeuspoliittinen tutkimus 21 1.2.3 Vertaileva oikeustiede 21 1.2.4 Oikeushistoria 23 2 KÄSITTEET 24 2.1 Kunnallinen itsehallinto 24 2.2 Kunnan toimiala ja toimivalta 27 2.3 Oikeusvaltioperiaate ja kansanvaltaisuusperiaate 30 2.4 Sivistykselliset perusoikeudet 32 3 OPETUSHALLINTOJÄRJESTELMÄ 39 3.1 Kunnat opetuksen järjestäjänä 39 3.2 Lääninhallitukset alueellisten opetuspalvelujen kehittäjänä 43 3.3 Opetushallitus koulutuksen kansallinen kehittäjä 453.4 Koulutuksen arviointisihteeristö riippumaton arviointi-instituutio 46 3.5 Opetusministeriön, sisäasiainministeriön ja valtiovarainministeriön tehtävät opetustoimen toimialalla 47 4 HALLINTO-OIKEUDELLISET TOIMIVALTARAJAT OPETUSTOIMESSA 49 4.1 Asiallinen toimivalta 51 4.2 Asteellinen toimivalta 52 4.3 Alueellinen toimivalta 55 5 VALTUUSTON TOIMIVALTA 56 5.1 Hallintosääntö ja johtosäännöt 585.2 Toimivallan siirtäminen 59 5.3 Opetussuunnitelmat 61 5.4 Arviointi 63 5.5 Tarkastuslautakunnan rooli 67 6 KUNNANHALLITUKSEN, OPETUSLAUTAKUNNAN JA JOHTOKUNNAN TOIMIVALTA 70 6.1 Kunnanhallitus 70 6.2 Opetuslautakunta 71 6.3 Johtokunta 72 7 VIRANHALTIJOILLE DELEGOITU TOIMIVALTA 74 7.1 Johtavan viranhaltijan toimivalta 74 7.2 Rehtorin toimivalta 75 7.3 Opettajan toimivalta 77 8 OIKEUSTURVA JA MUUTOKSENHAKUSÄÄNNÖKSET OPETUSTOIMEN PALVELUISTA 83 8.1 Kunnallisvalitus ja oikaisuvaatimus 83 8.2 Oppilaan arviointia koskeva oikaisumenettely 86 8.3 Hallintovalitus 878.4 Kantelut lääninhallitukseen 89 8.5 Yleinen hallintokantelu 89 8.6 Eduskunnan oikeusasiamies ja oikeuskansleri 90 9 PÄÄTELMÄT 91
Tiivistelmä
Hakutermit:
opetustoimi, toimivalta, kunnallinen itsehallinto, sivistykselliset perusoikeudet, koulutuspolitiikka
Tutkielman aiheena on kunnan toimivalta opetustoimessa. Koululainsäädännön uudistus astui voimaan 1999. Uudistuksen myötä kunnan opetustoimen hallinto tuli järjestettäväksi kuntalain mukaisesti. Kuntalaki (365/1995) oli uudistettu jo aikaisemmin. Kuntalain tarkoituksena on toimia hallinnon yleislakina myös erityislakien toimialojen hallinnossa. Opetusministeriön arviointiraportti Suomen koulutusjärjestelmän hallinnosta valmistui Temmeksen, Ahosen ja Ojalan toimesta vuonna 2002. Temmeksen ja muiden arviointitutkimuksessa kunnan asemaa tutkittiin melko vähäisesti, koska tutkimus oli painottunut lähinnä valtion opetushallintoon. Tästä syystä kunnallisoikeudellisen tutkimuksen teko opetustoimen toimialalta lienee perusteltua.
Tässä tutkimuksessa on hallinto-oikeudellisten toimivaltarajojen tarkastelulla havainnollistettu kunnan opetustoimen toimivaltakysymyksiä. Kunnan laajentunut toimivalta opetustoimessa vapautti kunnat tekemään uudenlaisia hallinnollisia ratkaisuja. Koululainsäädännön uudistuksen jälkeen opetustoimen lainsäädäntöön lisättiin aikaisempaa enemmän koulutuksen paikallisen tason arviointia ja kunnilla oli laajemmat mahdollisuudet vaikuttaa opetussuunnitelmiin kunta- ja koulutasolla.
Opetustoimen toimialalla perusoikeusideologian ja kunnallisen itsehallinnon välille on muotoutunut ideologinen ristiriita, kun managerialistinen hallinto on kohdannut perusoikeusideologian koulutuspalvelujen järjestämisen kontekstissa. Valtion taholta kuntia on patistettu koulutustoiminnan tehostamiseen ja vaikuttavuuden edistämiseen
Kuntien laajentunut toimivalta on tuonut problematiikkaa kunnan opetustoimen hallintoon. Kunnan ylin päättävä elin on kuntalain 1 §:n 2 momentin mukaisesti valtuusto, joka varsinkin opetustoimen toimialalla on delegoinut laajasti toimivaltaansa sitä alemmille toimielimille kuten lautakunnalle ja koulujen rehtoreille. Delegointi on vaikuttanut oikeusturvan, koulutuksen paikallisen arvioinnin sekä kansanvaltaisuusperiaatteen toimivuuteen, kun viranhaltija päättää sellaisista asioista joista valtuuston tai lautakunnan tulisi päättää. Toimivaltakysymyksiä onkin viime aikoina ratkaistu opetustoimen toimialalla korkeimmassa hallinto-oikeudessa, koska kaikkia toimivaltarajoja ei ole normeerattu laintasolla.
Näyttää siltä, että opetustoimen hallinto ei ole vielä kehittynyt niin, että se toimisi balanssissa. Toimivallan tulisi olla aidosti sellaisella toimielimellä, jolla on myös vastuun kantamisen edellytykset. Valtuuston hyväksymien johtosääntöjen asemaa tulisi korostaa ja niiden tulisi olla hyvin tehtyjä.
opetustoimi, toimivalta, kunnallinen itsehallinto, sivistykselliset perusoikeudet, koulutuspolitiikka
Tutkielman aiheena on kunnan toimivalta opetustoimessa. Koululainsäädännön uudistus astui voimaan 1999. Uudistuksen myötä kunnan opetustoimen hallinto tuli järjestettäväksi kuntalain mukaisesti. Kuntalaki (365/1995) oli uudistettu jo aikaisemmin. Kuntalain tarkoituksena on toimia hallinnon yleislakina myös erityislakien toimialojen hallinnossa. Opetusministeriön arviointiraportti Suomen koulutusjärjestelmän hallinnosta valmistui Temmeksen, Ahosen ja Ojalan toimesta vuonna 2002. Temmeksen ja muiden arviointitutkimuksessa kunnan asemaa tutkittiin melko vähäisesti, koska tutkimus oli painottunut lähinnä valtion opetushallintoon. Tästä syystä kunnallisoikeudellisen tutkimuksen teko opetustoimen toimialalta lienee perusteltua.
Tässä tutkimuksessa on hallinto-oikeudellisten toimivaltarajojen tarkastelulla havainnollistettu kunnan opetustoimen toimivaltakysymyksiä. Kunnan laajentunut toimivalta opetustoimessa vapautti kunnat tekemään uudenlaisia hallinnollisia ratkaisuja. Koululainsäädännön uudistuksen jälkeen opetustoimen lainsäädäntöön lisättiin aikaisempaa enemmän koulutuksen paikallisen tason arviointia ja kunnilla oli laajemmat mahdollisuudet vaikuttaa opetussuunnitelmiin kunta- ja koulutasolla.
Opetustoimen toimialalla perusoikeusideologian ja kunnallisen itsehallinnon välille on muotoutunut ideologinen ristiriita, kun managerialistinen hallinto on kohdannut perusoikeusideologian koulutuspalvelujen järjestämisen kontekstissa. Valtion taholta kuntia on patistettu koulutustoiminnan tehostamiseen ja vaikuttavuuden edistämiseen
Kuntien laajentunut toimivalta on tuonut problematiikkaa kunnan opetustoimen hallintoon. Kunnan ylin päättävä elin on kuntalain 1 §:n 2 momentin mukaisesti valtuusto, joka varsinkin opetustoimen toimialalla on delegoinut laajasti toimivaltaansa sitä alemmille toimielimille kuten lautakunnalle ja koulujen rehtoreille. Delegointi on vaikuttanut oikeusturvan, koulutuksen paikallisen arvioinnin sekä kansanvaltaisuusperiaatteen toimivuuteen, kun viranhaltija päättää sellaisista asioista joista valtuuston tai lautakunnan tulisi päättää. Toimivaltakysymyksiä onkin viime aikoina ratkaistu opetustoimen toimialalla korkeimmassa hallinto-oikeudessa, koska kaikkia toimivaltarajoja ei ole normeerattu laintasolla.
Näyttää siltä, että opetustoimen hallinto ei ole vielä kehittynyt niin, että se toimisi balanssissa. Toimivallan tulisi olla aidosti sellaisella toimielimellä, jolla on myös vastuun kantamisen edellytykset. Valtuuston hyväksymien johtosääntöjen asemaa tulisi korostaa ja niiden tulisi olla hyvin tehtyjä.