Säädösvalvonta ja perustuslaki.
LAAKSONEN, JOUNI (2003)
2003
Julkisoikeus - Public Law
Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2003-01-23
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-11469
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-11469
Sisällysluettelo
SISÄLLYS LÄHTEET LYHENTEET 1. TUTKIMUSTEHTÄVÄ 1.1 JOHDATUSTA TUTKIELMAN AIHEPIIRIIN 1.2 KYSYMYKSENASETTELU JA AIHEEN RAJAUS 1.3 METODOLOGISET VALINNAT JA LÄHDEAINEISTO 1.4 ESITYKSEN RAKENNE 2. SÄÄDÖSVALVONTA VALTIOSÄÄNTÖOIKEUDELLISENA ILMIÖNÄ 2.1 TAUSTAKSI: SÄÄDÖSHIERARKIA 2.1.1 Säädökset ja oppi säädösten hierarkiasta 2.1.2 Säädöshierarkia oikeusvaltion perusrakenteena 2.1.3 Säädöshierarkia ja norminantokompetenssi 2.1.4 Säädöshierarkia ja norminantokompetenssin aineellinen rajoittaminen 2.1.5 Säädöshierarkia ja oikeusjärjestyksen ristiriidat 2.2 SÄÄDÖSVALVONTA 2.3 SÄÄDÖSVALVONNAN JÄRJESTÄMISEN MUODOT 2.3.1 Säädösvalvontamallien taustatekijät 2.3.2 Kontrollimallien variaatioulottuvuudet 2.3.3 Säädösvalvonnan järjestämisen organisatoriset perusratkaisut 2.3.3.1 Tuomioistuinjärjestelmät 2.3.3.2 Valtiosääntötuomioistuinjärjestelmät 2.3.3.3 Parlamentaariset valvontajärjestelmät 2.4 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ 3. PREVENTIIVINEN SÄÄDÖSVALVONTA SUOMESSA 3.1 PREVENTIIVINEN SÄÄDÖSVALVONTA HALLITUSMUODOSSA 3.2 PREVENTIIVINEN SÄÄDÖSVALVONTA PERUSTUSLAISSA 3.2.1 Säädösvalvonta ennen lakiehdotuksen käsittelyä eduskunnassa 3.2.1.1 Perustuslakikontrolli lainvalmistelun aikana 3.2.1.2 Säädösvalvontamahdollisuudet hallituksen esityksen antamisen yhteydessä 3.2.1.3 Lakiehdotuksen johtolause 3.2.2 Käsittely puhemiesneuvostossa ja lähetekeskustelu 3.2.3 Säädösvalvonta perustuslakivaliokunnassa 3.2.3.1 Perustuslakivaliokunnan tehtävät 3.2.3.2 Perustuslakivaliokunnan organisaatio 3.2.3.3 Valiokunnan säätämisjärjestyskannanotot 3.2.3.4 Säädösvalvonnassa sovellettavan harkinnan erityisluonne 3.2.3.5 Asiantuntijajärjestelmä 3.2.3.6 Perustuslakivaliokunnan valvonnan kattavuus 3.2.4 Eduskunnan puhemiehen tehtävä perustuslainmukaisuuden valvojana 3.2.5 Säädösvalvonta lain vahvistamismenettelyssä 3.4 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ 4. REPRESSIIVINEN SÄÄDÖSVALVONTA SUOMESSA 4.1 REPRESSIIVINEN SÄÄDÖSVALVONTA HALLITUSMUODOSSA 4.1.1 Lakien perustuslainmukaisuuden tutkinnan kielto 4.1.2 Paineet preventiivisen säädösvalvontajärjestelmän täydentämiseksi 4.1.2.1 Perustuslakien heikko asema oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa 4.2.1.2 Kansainvälisen ja ylikansallisen sääntelyn vaikutus 4.2 ETUSIJASÄÄNNÖS PERUSTUSLAIN VALMISTELUVAIHEISSA 4.2.1 Valmistelun lähtökohdat 4.2.2 Perustuslaki 2000-työryhmän mietintö 4.2.3 Perustuslaki 2000-komitean mietintö 4.2.4 Hallituksen esitys 1/1998 vp 4.2.5 Perustuslakivaliokunnan mietintö 10/1998 vp 4.2.6 Etusijasäännös aikaisemman säädösvalvontajärjestelmän täydennyksenä 4.3 PERUSTUSLAIN ETUSIJASÄÄNNÖS PERUSTUSLAISSA 4.3.1 Soveltamisala: rajankäyntiä lähikäsitteisiin 4.3.1.1 Etusijasäännöksen viimesijaisuus 4.3.1.2 Perustuslain säännösten suora sovellettavuus 4.3.1.3 Perustuslainmukainen tulkinta 4.3.1.4 Lakia alemmanasteisten säädösten soveltamisrajoitus 4.3.2 Soveltamiskriteerit 4.3.2.1 Rajaus tuomioistuimissa käsiteltävänä oleviin tapauksiin 4.3.2.2 Lain soveltamisen johtaminen ristiriitaan perustuslain kanssa 4.3.2.3 Ilmeisyyskriteeri 4.3.2.4 Ilmeisyyden arviointi: säätämisjärjestyksen ja valmisteluaineiston merkitys 4.3.3 Oikeusvaikutukset 4.3.3.1 Oikeus tutkia lakien perustuslainmukaisuutta 4.3.3.2 Velvollisuus jättää perustuslainvastainen säännös soveltamatta yksittäistilanteessa 4.4 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ 5. SÄÄDÖSVALVONNAN KOHTEET PERUSTUSLAISSA 5.1 PERUSOIKEUDET SÄÄDÖSVALVONTAKYSYMYKSENÄ 5.1.1 Perusoikeudet ennen perusoikeusuudistusta 5.1.2 Perusoikeusdoktriinin muutos: perusoikeusuudistus 5.1.2.1 Perusoikeuksien ajanmukaistaminen ja alan laajentaminen 5.1.2.2 Perusoikeuksien sitovuuden ja vaikuttavuuden lisääminen 5.1.2.3 Perusoikeuksien toteuttamis- ja valvontavastuun selkeyttäminen 5.1.3 Perusoikeudet perustuslaissa 5.1.4 Perusoikeuksien rajoittaminen 5.1.4.1 Lakivaraukset 5.1.4.2 Perusoikeuksien yleiset rajoitusperusteet 5.1.4.3 Perusoikeuspoikkeukset 5.2 MUUT SÄÄDÖSVALVONNAN KOHTEENA OLEVAT ASIAT 5.3 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ 6. UUDISTETTU SÄÄDÖSVALVONTAJÄRJESTELMÄ KÄYTÄNNÖSSÄ 6.1 ARVIOITA SÄÄDÖSVALVONTAJÄRJESTELMÄN TOIMIVUUDESTA 6.2 PERUSOIKEUDET SÄÄDÖSVALVONTAKÄYTÄNNÖSSÄ 6.3 KUKA SANOO VIIMEISEN SANAN ENNAKOLLISESSA SÄÄDÖSVALVONNASSA: TAPAUS ARPAJAISLAKI 6.3.1 Aluksi 6.3.2 Lakiehdotusten käsittelyn vaiheet 6.3.3 Arviointia 7. KOKOAVIA NÄKÖKOHTIA
Tiivistelmä
Uusi Suomen perustuslaki (731/1999) tuli voimaan 1.3.2000. Laki toi mukanaan muutoksen säädösvalvontajärjestelmää koskevassa sääntelyssä. Tutkielman tavoitteena on selvittää, millainen uuden perustuslain mukainen säädösvalvontajärjestelmä on ja miten se turvaa valtiosäännön noudattamisen lakien antamiseen ja soveltamiseen liittyvissä tilanteissa. Tutkielmassa tarkastelun kohteena on ensisijaisesti perustuslain ja eduskuntalain välinen suhde. Tutkielma on metodologialtaan oikeusdogmaattinen.
Säädösvalvonta on säädöshierarkian noudattamisen valvontaa. Se on tarpeen oikeusjärjestyksen yhtenäisyyden ja ristiriidattomuuden varmistamiseksi. Samalla se on kansalaista palveleva turvakeino lainsäätäjän sekä muiden norminantajien virheitä ja mielivaltaa vastaan. Säädösvalvonnan perimmäisenä tavoitteena on pitää perustuslait tehokkaina ja siten turvata demokraattisen oikeusvaltion perusedellytykset.
Lakien perustuslainmukaisuuden ennakollinen valvonta on suomalaisen säädösvalvonta-järjestelmän keskeisin osa. Merkittävin asema tässä valvonnassa on eduskunnan perustuslakivaliokunnalla. Valiokunnan säädösvalvontaroolia on entisestään selkeytetty uudella perustuslailla. Valiokunnan asemaa tukee myös se, että valvontavastuuta on hajautettu useille muille orgaaneille, jotka tyypillisesti osoittavat lakiehdotuksen käsittelyn vaiheissa havaitut ongelmat perustuslakivaliokunnalle lähempää tarkastelua varten.
Preventiiviseen valvontaan perustuvaa säädösvalvontajärjestelmäämme on perustuslaissa täydennetty säännöksellä perustuslain etusijasta. Säännös merkitsee säädösvalvonnan repressiivisten piirteiden selvää vahvistumista maassamme. Se ei kuitenkaan muuta säädösvalvonnan painopistettä, joka säilyy perustuslakivaliokunnassa tapahtuvassa ennakkoarvioinnissa. Säännöksen myötä aiemmasta lakien perustuslainmukaisuuden jälkikäteisen tutkinnan kiellosta on tuomioistuinten osalta luovuttu. Säännöksen mukainen tuomioistuinvalvonta on luonteeltaan konkreettista valvontaa, johon liittyy mahdollisuus yksittäistapauksessa syrjäyttää perustuslakiin nähden ilmeisen ristiriitaisena näyttäytyvä lain säännös.
Säädösvalvonnan kohteena olevat kysymykset näyttävät pääosiltaan olevan perusoikeuksiin liittyviä kysymyksiä. Perusoikeusajattelun ja sääntelyn muuttuminen maassamme erityisesti 1990-luvulla on uudistanut merkittävästi valvonnan kohteena olevien perusoikeuksien säädöspohjaa ja yleisiä oppeja. Perusoikeuksien turvaamiseen tähtäävässä järjestelmässä eduskuntakäsittelyn aikana tapahtuvat säädösvalvonnalliset toimet ovat keskeisimmässä asemassa. Näin on siitäkin huolimatta, että perusoikeuksien suoraa vaikutusta ja soveltuvuutta tuomioistuimissa, samoin kuin kansalaisten mahdollisuutta vedota suoraan perusoikeussäännöksiin, on lisätty.
Säädösvalvontajärjestelmää voidaan uusine piirteineen luonnehtia toimivaksi. Perustuslain etusijasäännöksen osalta johtopäätökset ovat kuitenkin vielä liian aikaisia. Kehittämistarpeena mainitsen perustuslakivaliokunnan aseman selkeyttämisen etenkin sellaisten tilanteiden varalta, joissa säädösvalvontaorgaanit ovat erimielisiä lain ja perustuslain välisen ristiriidan olemassaolosta.
Säädösvalvonta on säädöshierarkian noudattamisen valvontaa. Se on tarpeen oikeusjärjestyksen yhtenäisyyden ja ristiriidattomuuden varmistamiseksi. Samalla se on kansalaista palveleva turvakeino lainsäätäjän sekä muiden norminantajien virheitä ja mielivaltaa vastaan. Säädösvalvonnan perimmäisenä tavoitteena on pitää perustuslait tehokkaina ja siten turvata demokraattisen oikeusvaltion perusedellytykset.
Lakien perustuslainmukaisuuden ennakollinen valvonta on suomalaisen säädösvalvonta-järjestelmän keskeisin osa. Merkittävin asema tässä valvonnassa on eduskunnan perustuslakivaliokunnalla. Valiokunnan säädösvalvontaroolia on entisestään selkeytetty uudella perustuslailla. Valiokunnan asemaa tukee myös se, että valvontavastuuta on hajautettu useille muille orgaaneille, jotka tyypillisesti osoittavat lakiehdotuksen käsittelyn vaiheissa havaitut ongelmat perustuslakivaliokunnalle lähempää tarkastelua varten.
Preventiiviseen valvontaan perustuvaa säädösvalvontajärjestelmäämme on perustuslaissa täydennetty säännöksellä perustuslain etusijasta. Säännös merkitsee säädösvalvonnan repressiivisten piirteiden selvää vahvistumista maassamme. Se ei kuitenkaan muuta säädösvalvonnan painopistettä, joka säilyy perustuslakivaliokunnassa tapahtuvassa ennakkoarvioinnissa. Säännöksen myötä aiemmasta lakien perustuslainmukaisuuden jälkikäteisen tutkinnan kiellosta on tuomioistuinten osalta luovuttu. Säännöksen mukainen tuomioistuinvalvonta on luonteeltaan konkreettista valvontaa, johon liittyy mahdollisuus yksittäistapauksessa syrjäyttää perustuslakiin nähden ilmeisen ristiriitaisena näyttäytyvä lain säännös.
Säädösvalvonnan kohteena olevat kysymykset näyttävät pääosiltaan olevan perusoikeuksiin liittyviä kysymyksiä. Perusoikeusajattelun ja sääntelyn muuttuminen maassamme erityisesti 1990-luvulla on uudistanut merkittävästi valvonnan kohteena olevien perusoikeuksien säädöspohjaa ja yleisiä oppeja. Perusoikeuksien turvaamiseen tähtäävässä järjestelmässä eduskuntakäsittelyn aikana tapahtuvat säädösvalvonnalliset toimet ovat keskeisimmässä asemassa. Näin on siitäkin huolimatta, että perusoikeuksien suoraa vaikutusta ja soveltuvuutta tuomioistuimissa, samoin kuin kansalaisten mahdollisuutta vedota suoraan perusoikeussäännöksiin, on lisätty.
Säädösvalvontajärjestelmää voidaan uusine piirteineen luonnehtia toimivaksi. Perustuslain etusijasäännöksen osalta johtopäätökset ovat kuitenkin vielä liian aikaisia. Kehittämistarpeena mainitsen perustuslakivaliokunnan aseman selkeyttämisen etenkin sellaisten tilanteiden varalta, joissa säädösvalvontaorgaanit ovat erimielisiä lain ja perustuslain välisen ristiriidan olemassaolosta.