Tilivelvollisuus ja tulosvastuu kunnallishallinnossa.
HUUSKONEN, TUOMO (2003)
2003
Julkisoikeus - Public Law
Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2003-01-15
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-11447
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-11447
Sisällysluettelo
1. JOHDANTO 1.1 KUNNALLISHALLINNON TEHTÄVÄT JA VALVONTA 1.2 TEHTÄVÄMÄÄRITTELY 1.3 VIITEKEHYS 2. TILIVELVOLLISEN VASTUUN ERI MUODOT 2.1 TILIVELVOLLISEN KÄSITE 2.2 VIRANHALTIJAN VASTUU 2.3 LUOTTAMUSHENKILÖN VASTUU 3. KUNNALLISHALLINNON MUUTOS JA TILIVELVOLLISUUS 3.1 KUNNALLISHALLINNON YMPÄRISTÖN JA AJATTELUTAVAN MUUTOS 3.2 TILIVELVOLLISUUS HALLINNON AJATTELUMALLINA 3.3 TILIVELVOLLISUUS OIKEUDELLISESSA MIELESSÄ 3.4 KUNNAN TOIMINNAN ERITYISPIIRTEET 3.5 TILIVELVOLLISUUDEN PÄÄLAJIT JA VASTUUN TOTEUTTAMISJÄRJESTELMÄT 4. TULOSVASTUU 4.1 TULOSVASTUUTA KOSKEVIA ESITYKSIÄ JULKISHALLINNOSSA 4.2 TULOSVASTUU KUNNALLISHALLINNOSSA 4.3 TULOSVASTUU VALTIONHALLINNOSSA 4.4 TULOSVASTUU YKSITYISSEKTORILLA 4.5 UUSI TULKINTA TULOSVASTUUSTA KUNNALLISHALLINNOSSA 5. VASTUUVAPAUDEN SELVITTÄMINEN 5.1 TILINTARKASTUKSEN TARKOITUS JA TEHTÄVÄT 5.2 TILINTARKASTAJIEN RAPORTOINTI 5.3 VASTUUVAPAUSASIAN VALMISTELU VALTUUSTOLLE 5.4 VASTUUVAPAUDESTA PÄÄTTÄMINEN JA TOIMENPITEET TILIVELVOLLISIA VASTAAN 5.5 VASTUUVAPAUSPÄÄTÖKSEEN LIITTYVÄ HARKINTA 6. VASTUUVAPAUDEN MYÖNTÄMISEN OIKEUDELLINEN MERKITYS 6.1 VASTUUVAPAUDEN MERKITYS TILIVELVOLLISEN VASTUUSEEN 6.2 VASTUUVAPAUDEN MERKITYS TILINTARKASTAJIEN VASTUUSEEN 6.3 VASTUUVAPAUDEN MERKITYS MUILLE HENKILÖILLE 6.4 VASTUUVAPAUSINSTITUUTION TARPEELLISUUS 7. JOHTOPÄÄTÖKSET 7.1 TILIVELVOLLISUUSAJATTELUN KEHITYS 7.2 TULOSVASTUUN TARVE 7.3 DE LEGE FERENDA
Tiivistelmä
Tutkielma keskittyy kunnan toiminnan ulkoiseen valvontaan ja sen sisällä yhtäältä vastuuvapauden selvittämiseen ja sen myöntämisen oikeudelliseen merkitykseen. Tilivelvollisuutta tarkastellaan toisaalta hallinnon yleisenä ajattelumallina, mikä nostaa tutkimuksen kohteeksi tilivelvollisuuden toteuttamiseen liittyvän vastuun, erityisesti tulosvastuun.
Tilivelvollisuusajattelu hallinnon yleisenä ajattelumallina perustuu value for money ja New Public Management -ajattelun mukanaan tuomiin ajattelutavan muutoksiin. Niissä on korostettu julkisen hallinnon avoimuusvaatimusta ja accountability-käsitettä. Accountability korostaa sitä, että kaikki julkishallinnon toimijat poliitikoista julkisen hallinnon virkamiehiin ovat tilivelvollisia ja tulosvastuussa toimistaan eri sidosryhmille. Yhteiskunnan hallintojärjestelmän näkökulmasta kysymys on siitä, että New Public Management on syrjäyttänyt weberiläisen byrokratian ideaalimallin hallinnon kehitystä ohjaavana hallintoideologiana.
Kuntalain myötä otettiin käyttöön uusi kunnan toiminnan ja ohjauksen malli, jota kutsutaan tulosohjaukseksi. Tulosohjauksen sallima laajentunut toimivalta edellyttää järjestelmiä ja toimintatapoja, joiden avulla voidaan seurata tulosten toteutumista ja realisoida virastojen ja laitosten sekä niiden johdon tarvittaessa henkilökohtainen vastuu tuloksistaan.
Luvussa 2 käydään läpi tilivelvollisen vastuun eri muodot ja selvitetään tilivelvollisen henkilön käsite. Luvussa 3 tarkastellaan kunnallishallinnon muutosta ja tilivelvollisuus-käsitettä sekä hallinnon ajattelumallina että oikeudellisessa mielessä. Sen jälkeen tutkimus etenee kunnan toiminnan erityispiirteiden kautta tilivelvollisuuden päälajeihin ja vastuun toteuttamisjärjestelmiin. Kun tarkastellaan tilivelvollisuutta hallinnollisena ajattelumallina ja verrataan sitä oikeudellisesti säädettyyn tilivelvollisuuteen, niin keskeisimmäksi ongelmaksi nousee tuloksellisuuteen eli tavoitteiden toteutumiseen liittyvä vastuu, tulosvastuu. Poliittisesta ja laillisuutta koskevasta tilivelvollisuudesta on oikeudellisesti säädetyt vastuun toteuttamisjärjestelmät, mutta koko hallinnonuudistuksen keskeisenä tavoitteena olleesta tuloksellisuudesta ei ole toteuttamisjärjestelmää, johon kuuluisivat myös sanktiot.
Luvussa 4 käsitellään tulosvastuuta ja esitettään uusi tulkinta tulosvastuusta kunnallishallinnossa. Sen mukaan viranhaltijasta johtuvia irtisanomisperusteita on tulkittava jossain määrin eri tavalla eri tehtävissä ja asemassa olevien viranhaltijoiden kohdalla ja tulosvastuu voi olla irtisanomisperuste kunnallishallinnon johtavissa tehtävissä. Vastaavasti aikaansaamattomuus irtisanomisperusteena voi tulla kysymykseen myös ns. tavallisen viranhaltijan kohdalla.
Tämän jälkeen käsitellään koko vastuuvapauden selvittämisprosessi luvussa 5. Luvussa 6 käsitellään vastuuvapauden myöntämisen oikeudellinen merkitys eri tahojen kannalta sekä arvioidaan vastuuvapausinstituution tarpeellisuutta.
Johtopäätöskappaleessa todetaan, että kun nykyistä lainsäädäntöä tarkastellaan tilivelvollisuus- ja tulosajattelun kannalta, niin siitä löytyy selviä epäkohtia. Näitä ovat se, että vastuuvapauden myöntäminen vapaaseen harkintaan perustuen mahdollistaa kunnan edun vastaiset päätökset ja että tilivelvollisuus ja siihen liittyvä vastuuvapaus käsittää vain hallinnon ja talouden hoidon laillisuuden. Pahin ulkoiseen valvontaan liittyvä epäkohta on tulosvastuun puuttuminen muilta kuin kunnanjohtajalta ja ns. pakkokuntayhtymän johtajalta.
Avainsanat: Tilintarkastus, tilivelvollisuus, tulosvastuu, vastuuvapaus, tuloksellisuus, New Public Management, irtisanominen
Tilivelvollisuusajattelu hallinnon yleisenä ajattelumallina perustuu value for money ja New Public Management -ajattelun mukanaan tuomiin ajattelutavan muutoksiin. Niissä on korostettu julkisen hallinnon avoimuusvaatimusta ja accountability-käsitettä. Accountability korostaa sitä, että kaikki julkishallinnon toimijat poliitikoista julkisen hallinnon virkamiehiin ovat tilivelvollisia ja tulosvastuussa toimistaan eri sidosryhmille. Yhteiskunnan hallintojärjestelmän näkökulmasta kysymys on siitä, että New Public Management on syrjäyttänyt weberiläisen byrokratian ideaalimallin hallinnon kehitystä ohjaavana hallintoideologiana.
Kuntalain myötä otettiin käyttöön uusi kunnan toiminnan ja ohjauksen malli, jota kutsutaan tulosohjaukseksi. Tulosohjauksen sallima laajentunut toimivalta edellyttää järjestelmiä ja toimintatapoja, joiden avulla voidaan seurata tulosten toteutumista ja realisoida virastojen ja laitosten sekä niiden johdon tarvittaessa henkilökohtainen vastuu tuloksistaan.
Luvussa 2 käydään läpi tilivelvollisen vastuun eri muodot ja selvitetään tilivelvollisen henkilön käsite. Luvussa 3 tarkastellaan kunnallishallinnon muutosta ja tilivelvollisuus-käsitettä sekä hallinnon ajattelumallina että oikeudellisessa mielessä. Sen jälkeen tutkimus etenee kunnan toiminnan erityispiirteiden kautta tilivelvollisuuden päälajeihin ja vastuun toteuttamisjärjestelmiin. Kun tarkastellaan tilivelvollisuutta hallinnollisena ajattelumallina ja verrataan sitä oikeudellisesti säädettyyn tilivelvollisuuteen, niin keskeisimmäksi ongelmaksi nousee tuloksellisuuteen eli tavoitteiden toteutumiseen liittyvä vastuu, tulosvastuu. Poliittisesta ja laillisuutta koskevasta tilivelvollisuudesta on oikeudellisesti säädetyt vastuun toteuttamisjärjestelmät, mutta koko hallinnonuudistuksen keskeisenä tavoitteena olleesta tuloksellisuudesta ei ole toteuttamisjärjestelmää, johon kuuluisivat myös sanktiot.
Luvussa 4 käsitellään tulosvastuuta ja esitettään uusi tulkinta tulosvastuusta kunnallishallinnossa. Sen mukaan viranhaltijasta johtuvia irtisanomisperusteita on tulkittava jossain määrin eri tavalla eri tehtävissä ja asemassa olevien viranhaltijoiden kohdalla ja tulosvastuu voi olla irtisanomisperuste kunnallishallinnon johtavissa tehtävissä. Vastaavasti aikaansaamattomuus irtisanomisperusteena voi tulla kysymykseen myös ns. tavallisen viranhaltijan kohdalla.
Tämän jälkeen käsitellään koko vastuuvapauden selvittämisprosessi luvussa 5. Luvussa 6 käsitellään vastuuvapauden myöntämisen oikeudellinen merkitys eri tahojen kannalta sekä arvioidaan vastuuvapausinstituution tarpeellisuutta.
Johtopäätöskappaleessa todetaan, että kun nykyistä lainsäädäntöä tarkastellaan tilivelvollisuus- ja tulosajattelun kannalta, niin siitä löytyy selviä epäkohtia. Näitä ovat se, että vastuuvapauden myöntäminen vapaaseen harkintaan perustuen mahdollistaa kunnan edun vastaiset päätökset ja että tilivelvollisuus ja siihen liittyvä vastuuvapaus käsittää vain hallinnon ja talouden hoidon laillisuuden. Pahin ulkoiseen valvontaan liittyvä epäkohta on tulosvastuun puuttuminen muilta kuin kunnanjohtajalta ja ns. pakkokuntayhtymän johtajalta.
Avainsanat: Tilintarkastus, tilivelvollisuus, tulosvastuu, vastuuvapaus, tuloksellisuus, New Public Management, irtisanominen