Johtosäännöt kunnan hallinnon ohjausvälineenä.
RAUTIAINEN, ESKO (2001)
2001
Kunnallisoikeus - Local Public Law
Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2001
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-10469
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-10469
Sisällysluettelo
SISÄLLYS I LÄHTEET IV LYHENTEET VIII TIIVISTELMÄ X 1 JOHDANTO 1 1.1. Tutkimustehtävä 1 1.2. Tutkimuksen tavoite, tutkimusmenetelmä ja aiheen rajaukset 3 1.3. Kunnan päätösvallan ja hallinto-oikeudellisen toimivallan määritteleminen 5 1.3.1 Kunnan päätösvalta 5 1.3.2 Päätösvallan käsitteen määrittely tutkimustehtävän kannalta 8 1.3.3 Hallinto-oikeudellinen toimivalta 9 1.3.4 Hallinto-orgaanien asiallinen, asteellinen ja alueellinen toimivalta 11 1.3.5 Toimivalta tutkimustehtävän kannalta 12 1.4. Oikeusnormeista, julkisesta vallasta sekä oikeusperiaatteista 13 1.4.1 Oikeudellisen sääntelyn funktiot 13 1.4.2. Oikeusnormin käsite 13 1.4.3 Oikeusnormi tutkimustehtävän kannalta 14 1.4.4 Johtosääntö oikeusnormina 16 1.4.4 Julkisen vallan määritelmä 19 2 JOHTOSÄÄNNÖT 20 2.1. Organisaation ohjaustavat 20 2.1.1 Organisaation ohjaamisesta yleisesti 20 2.1.2 Organisaation viralliset ohjaustavat 21 2.1.3 Johtosääntöjen määritelmä 23 2.2. Johtosäännön voimaantulo 24 2.2.1 Johtosäännön valmistelu ja siitä päättäminen 24 2.2.2 Johtosäännön voimaantulo, päätöksen lainvoimaisuus ja tiedoksi saattaminen 26 2.2.3 Kunnallisen päätöksen syntymishetki 28 2.2.4 Kunnanhallituksen täytäntöönpanopäätöksen vaikutus ja sen merkitys suhteessa johtosäännön voimaantuloon 29 2.2.5 Johtosäännön ajallinen ulottuvuus 30 2.3. Johtosäännön asema lakeihin ja asetuksiin nähden 31 2.3.1 Kunnallisen hallintomenettelyn normihierarkia ja sen tulkitseminen 31 3.3.2 Kunnallisen normin liikkuma-ala 33 3.3.3 Johtosääntö hallinnon järjestämisen välineenä 34 2.3.4 Hallintosäännön sisältö ja sen soveltaminen käytännössä 35 2.3.6 Virkasäännöllä säädettävät asiat 39 2.3.7 Virkasäännön asema on vähentynyt 42 2.4. Johtosääntöjen merkitys kunnalliselle itsehallinnolle 43 2.4.1 Subsidiariteettiperiaatteen monet merkitykset 43 2.4.2 Paikallisen itsehallinnon peruskirja kunnallisen itsehallinnon suojana 44 2.4.3 Kunnallisen itsehallinnon käsite Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan mukaan 45 2.4.4 Asianmukainen hallintorakenne osana paikallista itsehallintoa 46 2.4.5 Perustuslaki kunnallista normiantoa mahdollistavana ja rajoittavana tekijänä 47 2.4.6 Johtosääntöjen merkitys kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta 49 3 JOHTOSÄÄNTÖ KUNTAKONSERNIN OHJAUSVÄLINEENÄ 50 3.1. Kuntakonserni käsitteenä 50 3.2. Kuntalaki ja johtosääntö sisäisen konsernin ohjaajana 52 3.2.1 Valtuuston oikeuteen ja velvollisuuteen kuuluva taloudellisen vallankäytön ala 52 3.2.2 Hallinnon järjestämisen perusteista ja hallinnon järjestämisestä päättäminen 55 3.2.3 Muut valtuuston toimivaltaan kuuluvat asiat 59 3.2.4 Valtuuston puheenjohtajien valinta 60 3.2.4. Opetustoimen hallinnon järjestäminen kaksikielisessä kunnassa 61 3.2.5 Yhteenveto hallinnon järjestämisestä ja hallinnon järjestämisen perusteista suhteessa kunnanvaltuuston kompetenssiin 62 3.3. Kunnanhallitukselle ja kunnanjohtajalle kuuluva toimivalta ja sen delegointimahdollisuudet 64 3.3.1 Kunnanhallituksen toimivalta on ankkuroitu kuntalakiin 64 3.3.2 Ns. otto-oikeuden ja johtosääntöjen välisestä suhteesta 66 3.3.3 Kunnanjohtajan aseman määrittäminen lain ja johtosääntöjen avulla 68 3.3.4 Kunnanjohtajan valinnasta, kelpoisuusehdoista ja määräajaksi valitusta kunnanjohtajasta johto- säännöissä 69 3.3.5 Kunnanjohtajan aseman tulevaisuudennäkymät 70 3.4. Lauta- ja johtokuntien ja henkilöstön tehtävät ja asema 72 3.4.1 Lautakuntien asema ja tehtävät määritellään johtosääntötasoisesti 72 3.4.2 Kunnallisen viranomaisen ja toimielimen käsite 73 3.4.3. Delegointisäännöksen tyhjentävyyden käsitteestä 74 3.4.4 Toimivallan siirto käsitteenä ja siirron edellytykset 76 3.4.5 Toimivallan edelleen siirron rajoitukset 76 3.4.6 Valtaa ei voi delegoida kaupunginhallituksen antamilla säännöillä 77 3.5. Kunnallisten yhtiöiden ja liikelaitosten sekä yksityistettyjen palveluiden ohjaaminen johtosäännöllä 81 3.5.1 Yksityistämisen määrittelytapoja 81 3.5.2 Kunnallisen liikelaitoksen käsite ja kunnallisen liikelaitoksen ohjaaminen johtosäännöllä 82 3.5.2. Kunnallinen yhtiön käsite ja sen ohjaaminen johtosäännöllä 82 3.5.3 Johtosääntöjen käyttö formaalisessa yksityistämisessä 84 3.5.4 Johtosääntöjen käyttöala kunnallisia toimintoja yksityistettäessä 85 4 JOHTOSÄÄNTÖJEN ASEMA RUOTSIN KUNNALLISHALLINNOSSA 86 4.1. Ruotsin kuntien toimielimet kunnallislain (kommunallagen) mukaan 86 4.1.1 Valtuuston rooli johtavana päätöksentekijänä 86 4.1.3 Pakolliset toimielimet 88 4.1.3 Vapaaehtoiset toimielimet 89 4.2. Kunnallisen päätösvallan delegoiminen Ruotsissa 90 4.2.1 Kunnallislaki sallii organisoinnin vapauden 90 4.2.2 Johtosäännöt kunnallislaissa 91 4.3. Kunnallisen demokratian uudet toimintamallit 92 4.3.1 Kunnallisen demokratian uusia tulevaisuudennäkymiä 92 4.3.2 Yhteenveto ruotsalaisesta mallista 93 5 JOHTOPÄÄTÖKSET 94
Tiivistelmä
Vaikka kunnallishallintomme perusta ulottuu kauas historian hämäriin, niin juridisessa mielessä se on vasta hieman yli sata vuotta vanha. Kunnallishallinto sai itsehallinnollisen ja demokraattisen hengen vasta viime vuosisadan vaihteessa suomalaisen talonpojan itsetunnon nousun ja kansainvälisen työväenaatteiden ansiosta. Myös sivistyneistö, säätyläiset ja hengeltään liberalistiset ihmiset olivat nostamassa kunnallista itsehallintoa virkavaltaisen valtionhallinnon vastapainoksi.
Itsehallinnon käsitteelle ei voi antaa teorian tasolla täysin yksiselitteistä merkitystä. On kuitenkin lupa väittää, että se on eräänlaista yhteiskunnallisen toiminnan vapautta valtiosta ja siinä korostetaan itsehallintoyhdyskunnan omaehtoista ja vastuista toimintaa yhteisien asioiden hoitamisessa. Toiminnan tulos on tässä kontekstissa toiminnan muotoja tärkeämpää.
Kunnallinen itsehallinto ei kuitenkaan ole täysin vapaa valtiosta, vaan voimassa oleva oikeusjärjestys määrää vapauden rajat. Yhtäältä se määrää kuntien tehtävistä: kunnilla on päävastuu hyvinvointipalvelujen järjestämisestä alueellaan. Toisaalta kunnilla on viranomaistehtäviä muun muassa rakennusvalvonnan, ympäristönhoidon, jätehuollon ja pelastustoimen aloilla. Lopuksi lainsäätäjä on tarpeelliseksi säätää kuntalailla kuntien toiminnan järjestämisestä kansanvallan periaatteita kunnioittaen.
Tutkielmani käsittelee kunnan toiminnan organisointia johtosääntöjärjestelmää hyväksikäyttäen. Aluksi määrittelen tutkimustehtäväni keskeiset käsitteet kuten kunnan päätösvalta, valtuuston toimivalta sekä hallinto-oikeudellisen toimivalta ja sen eri ulottuvuudet. Myös oikeudellisen sääntelyn funktiot, oikeusnormin käsite ja oikeusnormien hierarkia tulevat käsitellyiksi.
Tutkimuksen ydinongelmana on kunnan hallinnon ja organisaation ohjaaminen johtosäännöillä, mistä kuntalain voimassa ollessa ei ole tehty tutkimuksia, vaikka aihe on mielenkiintoinen ensinnäkin siitä syystä, ettei aihetta ole tutkittu voimassa olevan kuntalain aikana, vaikka ko. laki ja kustannusperusteisen valtionosuusjärjestelmän kumoaminen yhdistettynä kuntien toimintaa ohjaavien normien purkuun antoivat kunnille itselleen mahdollisuuden ruveta kehittämään omaa organisaatiotaan omista lähtökohdista käsin.
Kuntalakia säädettäessä korostettiin ehtimiseen saakka kunnallisen itsehallinnon, kansanvallan ja valtuuston aseman vahvistamista, joten tutkimuksessani teen selkoa siitä, onnistuttiinko tässä ja jäikö mitään mahdollisuuksia käyttämättä. Myös johtosääntöjen asema ja mahdollisuudet demokraattisten ja tehokkuusarvojen välisessä ristipaineessa tulevat tutkimuksessani esille.
Lainsäädännön ja opin kannalta tarkasteltuna johtosäännöt ovat mielenkiintoinen tutkimusaihe siitä syystä, että johtosääntöjen asema oikeusjärjestyksessämme ja normihierarkiassa on osaksi selkiintymätön, vaikka jo perustuslaki edellyttää, että julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna haen vastausta kysymykseen, mistä ja miten johtosäännöillä voi säätää. Myös kuntalakiin tältä osin jääneet ristiriitaisuudet tulevat tutkimuksessani esille.
Mielenkiintoisin kysymys tutkimukseni kolmannessa luvussa lienee kunnanjohtajajärjestelmää koskeva osuus ja johtosääntöjen mahdollisuuksista kehittää sitä. Tuon tutkielmassani esiin sen, että ns. pormestarimallin käyttöönotto tulisi lisäämään kunnallista itsehallintoa siitä syystä, että kunnilla itsellään olisi mahdollisuus valita itselleen sopiva johtamisjärjestelmä.
Tutkimukseni empiiristä aineistoa ovat olleet Helsingin, Vantaan ja Kankaanpään sekä Askolan ja Myrskylän kuntien kunnalliset sääntökokoelmat. Mielenkiintoista ja opettavaa oli havaita, kuinka esimerkiksi tulosjohtamisen periaatteet ovat muovanneet kunnallisten sääntöjen kehittämistä, jopa pidemmälle kuin mitä lainsäätäjä on sallinut.
Kansainvälistä osuutta edustaa tutkimukseni neljäs luku, jossa tutkin Ruotsin kunnallislakia tutkimusaiheeni näkökulmasta. Paras löytöni siltä osin oli, että mielestäni suomalainen lainsäädäntö tältä osin on kehittyneempää ainakin, mitä hallinnon oikeusturvavaatimuksiin tulee.
Viimeisessä luvussa palaan eräällä tavalla peruskysymyksiin, joihin luen kunnan päätöksenteko- ja menettelysäännöt sekä niiden merkitys osana kunnallista kokonaisuutta. Kokoan tutkimukseni yhteen ja annan suosituksia jatkotutkimusta ja keskustelua varten.
Avainsanat: johtosääntö, oikeusnormi, kunnan päätösvalta, hallinto-oikeudellinen toimivalta, hallintosääntö, virkasääntö, delegointi
Itsehallinnon käsitteelle ei voi antaa teorian tasolla täysin yksiselitteistä merkitystä. On kuitenkin lupa väittää, että se on eräänlaista yhteiskunnallisen toiminnan vapautta valtiosta ja siinä korostetaan itsehallintoyhdyskunnan omaehtoista ja vastuista toimintaa yhteisien asioiden hoitamisessa. Toiminnan tulos on tässä kontekstissa toiminnan muotoja tärkeämpää.
Kunnallinen itsehallinto ei kuitenkaan ole täysin vapaa valtiosta, vaan voimassa oleva oikeusjärjestys määrää vapauden rajat. Yhtäältä se määrää kuntien tehtävistä: kunnilla on päävastuu hyvinvointipalvelujen järjestämisestä alueellaan. Toisaalta kunnilla on viranomaistehtäviä muun muassa rakennusvalvonnan, ympäristönhoidon, jätehuollon ja pelastustoimen aloilla. Lopuksi lainsäätäjä on tarpeelliseksi säätää kuntalailla kuntien toiminnan järjestämisestä kansanvallan periaatteita kunnioittaen.
Tutkielmani käsittelee kunnan toiminnan organisointia johtosääntöjärjestelmää hyväksikäyttäen. Aluksi määrittelen tutkimustehtäväni keskeiset käsitteet kuten kunnan päätösvalta, valtuuston toimivalta sekä hallinto-oikeudellisen toimivalta ja sen eri ulottuvuudet. Myös oikeudellisen sääntelyn funktiot, oikeusnormin käsite ja oikeusnormien hierarkia tulevat käsitellyiksi.
Tutkimuksen ydinongelmana on kunnan hallinnon ja organisaation ohjaaminen johtosäännöillä, mistä kuntalain voimassa ollessa ei ole tehty tutkimuksia, vaikka aihe on mielenkiintoinen ensinnäkin siitä syystä, ettei aihetta ole tutkittu voimassa olevan kuntalain aikana, vaikka ko. laki ja kustannusperusteisen valtionosuusjärjestelmän kumoaminen yhdistettynä kuntien toimintaa ohjaavien normien purkuun antoivat kunnille itselleen mahdollisuuden ruveta kehittämään omaa organisaatiotaan omista lähtökohdista käsin.
Kuntalakia säädettäessä korostettiin ehtimiseen saakka kunnallisen itsehallinnon, kansanvallan ja valtuuston aseman vahvistamista, joten tutkimuksessani teen selkoa siitä, onnistuttiinko tässä ja jäikö mitään mahdollisuuksia käyttämättä. Myös johtosääntöjen asema ja mahdollisuudet demokraattisten ja tehokkuusarvojen välisessä ristipaineessa tulevat tutkimuksessani esille.
Lainsäädännön ja opin kannalta tarkasteltuna johtosäännöt ovat mielenkiintoinen tutkimusaihe siitä syystä, että johtosääntöjen asema oikeusjärjestyksessämme ja normihierarkiassa on osaksi selkiintymätön, vaikka jo perustuslaki edellyttää, että julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna haen vastausta kysymykseen, mistä ja miten johtosäännöillä voi säätää. Myös kuntalakiin tältä osin jääneet ristiriitaisuudet tulevat tutkimuksessani esille.
Mielenkiintoisin kysymys tutkimukseni kolmannessa luvussa lienee kunnanjohtajajärjestelmää koskeva osuus ja johtosääntöjen mahdollisuuksista kehittää sitä. Tuon tutkielmassani esiin sen, että ns. pormestarimallin käyttöönotto tulisi lisäämään kunnallista itsehallintoa siitä syystä, että kunnilla itsellään olisi mahdollisuus valita itselleen sopiva johtamisjärjestelmä.
Tutkimukseni empiiristä aineistoa ovat olleet Helsingin, Vantaan ja Kankaanpään sekä Askolan ja Myrskylän kuntien kunnalliset sääntökokoelmat. Mielenkiintoista ja opettavaa oli havaita, kuinka esimerkiksi tulosjohtamisen periaatteet ovat muovanneet kunnallisten sääntöjen kehittämistä, jopa pidemmälle kuin mitä lainsäätäjä on sallinut.
Kansainvälistä osuutta edustaa tutkimukseni neljäs luku, jossa tutkin Ruotsin kunnallislakia tutkimusaiheeni näkökulmasta. Paras löytöni siltä osin oli, että mielestäni suomalainen lainsäädäntö tältä osin on kehittyneempää ainakin, mitä hallinnon oikeusturvavaatimuksiin tulee.
Viimeisessä luvussa palaan eräällä tavalla peruskysymyksiin, joihin luen kunnan päätöksenteko- ja menettelysäännöt sekä niiden merkitys osana kunnallista kokonaisuutta. Kokoan tutkimukseni yhteen ja annan suosituksia jatkotutkimusta ja keskustelua varten.
Avainsanat: johtosääntö, oikeusnormi, kunnan päätösvalta, hallinto-oikeudellinen toimivalta, hallintosääntö, virkasääntö, delegointi