Sopimaton käyttäytyminen valtion virkamiehen palvelussuhteen päättämisperusteena.

Abstract

Tutkimuksen keskeisenä tehtävänä oli tutkia, millainen virkamiehen käyttäytyminen on voimassa olevan valtion virkamieslain (750/1994) 14.2 §:n mukaisen käyttäytymisvelvoitteen vastaista siltä kannalta, että se muodostaisi virkamiehen palvelussuhteen päättämisperusteen. Lisäksi tehtävänä oli tutkia, mitkä ovat ne palvelussuhteen konkreettiseen päättämistilanteeseen liittyvät periaatteet ja säädökset, jotka viranomaisen on otettava virkamiehen palvelussuhteen päättämistä koskevassa päätöksenteossaan huomioon. Lisäksi selvitettiin, miten virkasuhteen päättämismenettely on käytännössä toteutettava. Viranomaiselle ei valtion virkamieslaissa ole asetettu velvollisuutta ryhtyä toimenpiteisiin virkamiehen palvelussuhteen päättämiseksi sopimattoman käyttäytymisen johdosta. Tutkimuksen tarkoituksena oli myös tuoda esiin niitä näkökohtia ja perusteita, jotka saattaisivat asettaa viranomaiselle velvollisuuden ryhtyä toimenpiteisiin virkamiehen käyttäytymisvelvoitteen rikkomisen johdosta.

Virkamiehen sopimattoman käyttäytymisen määrittelyssä oli merkityksellinen rooli eduskunnan oikeusasiamiehen toimintaansa koskevilla kertomuksilla, joiden sisältämistä kannanotoista tehtiin systemaattinen dokumentointi vuosilta 1990 - 1999. Toinen pääasiallinen tutkimusaineisto, jota hyödynnettiin, oli valtion virkamieslautakunnan ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytäntö. Viranomaisen päätöksentekoa ohjaavien periaatteiden osalta suoritettiin kirjallisuustutkimus, jossa hyödynnettiin pääasiassa virkamiesoikeuteen ja yleishallinto-oikeuteen liittyvää kirjallisuutta. Kun tarkasteltiin viranomaisen velvollisuutta ryhtyä toimenpiteisiin virkamiehen sopimattoman käyttäytymisen johdosta, kyseessä olivat kirjoittajan omat pohdinnat ja ajatukset siitä, mitkä voimassa olevan lainsäädännön määräykset tai muut seikat saattaisivat asettaa viranomaiselle velvollisuuden reagoida virkamiehen sopimattomaan käyttäytymiseen.

Virkamiehen käyttäytymistä koskevan säännöksen sanamuoto on siinä mielessä avoin, että se jättää laajasti tilaa erilaisille tulkinnoille ja arvostuksille. Käyttäytymisen arviointiperusteita ovat ainoastaan virkamiehen asema ja virkamiehen tehtävät; tällöin virkamiehen käyttäytyminen samastuu hänen virka-asemaansa ja hoitamaansa virkaan, vaikkakin virkamiestä tulisi yhteiskunnassa tapahtuneen kehityksen johdosta aikaisempaa enemmän tarkastella tavallisena kansalaisena. Virkamiehen käyttäytymisessä virassaan tai sen ulkopuolella on kuitenkin viime kädessä kysymys inhimillisestä toiminnasta, josta mahdollisia ongelmatilanteita syntyy. Valtion virkamiehen käyttäytymisen minimivaatimuksena ovat ihmisten välisessä normaalissa kanssakäymisessä edellytetyt hyvät tavat. Vastaavasti valtion virkamiehen sopimattomalla käyttäytymisellä tarkoitetaan virkamiehen paheksuttavaa menettelyä, joka saattaa osoittaa sen, että virkamies ei ole sopiva hoitamaan virkaansa.

Viranomaisen passiivisuus tilanteessa, jossa virkamiehen käyttäytymiseen olisi yleisen elämänkokemuksen mukaan reagoitava, on ongelmallinen. Voimassa oleva virkamieslainsäädäntö ainoastaan mahdollistaa viranomaisen puuttumisen virkamiehen sopimattomaan käyttäytymiseen, joten viranomainen ei ainakaan lähtökohtaisesti ole velvoitettu puuttumaan asiaan. Viranomaisen passiivisuus saattaa kuitenkin olla merkkinä siitä, että viranomaisen toiminta ei täytä hyvän hallinnon tunnusmerkkejä. Lisäksi viranomaisen toimimattomuutta voidaan arvostella harkintavallan väärinkäyttönä. On myös otettava huomioon, että viranomaisen toimimisella tai toimimatta jättämisellä on oma vaikutuksensa siihen luotettavuuteen ja uskottavuuteen, joka vi-ranomaistoiminnasta annetaan ulospäin. Oman perusteensa viranomaisen reagointivelvollisuudelle asettaa kuitenkin voimassa oleva perustuslaki (731/1999).

Virkamiehen käyttäytymistä koskeva sääntely ei ole riittävän tarkkaa, vaan nojautuu liiaksi virkamiesoikeudellisia päätöksiä tekevän henkilön arvoihin ja arvostuksiin. Virkamiehen käyttäytymistä täsmällisemmin määrittelevät säännökset lisäisivät virkamiehen oikeusturvaa ja yhdenmukaistaisivat viranomaisten ratkaisulinjoja. Lisäksi käyttäytymisvelvoitteen rikkomisesta seuraavien sanktioiden kumuloitumisen mahdollisuus asian kahdessa eri käsittelyssä pitäisi estää. Tämä on mahdollista ainoastaan siten, että tapauksissa, joissa käyttäytymisrikkomusta käsitellään tuomioistuimessa, tuomioistuin velvoitettaisiin ottamaan huomioon kaikki asiaan liittyvät seuraamukset, joita ei enää jälkikäteen voitaisi työnantajan toimenpiteillä lisätä. Tavoittelemisen arvoinen päämäärä virkamiehen palvelussuhteen päättämiseen liittyvässä ratkaisutoiminnassa olisi, että virkamiehen sopimattoman käyttäytymisen ja muunkin sopimattoman menettelyn kaikki mahdolliset seuraamukset määrättäisiin virkamiehelle yhdessä ainoassa käsittelyssä.