Kuntatalouden kehitys Vantaalla - Päättäjien näkemykset ja todellisuus.
KANGAS, VESA-MATTI (2000)
Tässä tietueessa ei ole kokotekstiä saatavilla Treposta, ainoastaan metadata.
KANGAS, VESA-MATTI
2000
Kunnallistalous - Local Public Economics
Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
Hyväksymispäivämäärä
2000-06-07Sisällysluettelo
1. JOHDANTO 2 1.1 Taustaa 2 1.2 Tutkimustehtävä 3 1.3 Tutkimusasetelma 4 1.4 Tutkimuksen teoriaosan eteneminen 5 2 TUNNUSLUVUT KUNNAN TALOUDEN KUVAAJANA 6 2.1 Kunnan talousohjauksen muutos 6 2.2 Kunnan tilinpäätöskertomus 8 2.2.1 Tilinpäätösanalyysin tarkoitus 8 2.2.2 Hallinnollinen kirjanpito 9 2.2.3 Kirjanpitolainmukainen järjestelmä 11 2.2.4 Keskeiset muutokset 14 2.3 Talouden analyysit 15 2.3.1 Yrityksen talousanalyysi 15 2.3.2 Kunnan talousanalyysit 17 2.4 Kunnan taloudellinen liikkumavara 20 2.4.1 Liikkumavaraan vaikuttavat tekijät 20 2.4.2 Vuosikate 22 2.4.3 Vakavaraisuus 25 2.4.4 Tulopohja 26 2.4.5 Palvelutaso/-tarve 28 2.4.6 Kunnan talouden tasapainottamiskeinot 29 2.5 Tuloksellisuus 32 2.5.1 Taustaa 32 2.5.2 Tuloksellisuuden jäsentämistavat 33 3 MITTAAMINEN TALOUDEN ARVIOINNISSA 35 3.1 Miksi mitata arvioinnin pohjaksi? 35 3.2 Mittaamisen teoreettiset lähestymistavat 36 3.3 Mittaamisen määrittely 38 3.4 Mittaamistyypit 39 3.5 Mittaamisen perusongelmat 40 3.6 Tunnusluvut kunnan talouden mittareina 42 3.7 Mittarien valinta ja perustelut 44 4 PÄÄTTÄJÄT TALOUDELLISINA TOIMIJOINA 46 4.1 Taustaa 46 4.2 Politiikan taloustiede 47 4.3 Politiikan ja hallinnon keskinäissuhde 48 4.4 Kunnan talouden ohjausjärjestelmät 49 4.4.1 Mitä on ohjaus? 49 4.4.2 Poliittinen ohjaus 50 4.4.3 Virkamiesohjaus 52 EMPIRIAOSA 5 AINEISTON KUVAUS 54 5.1 Barometri-kysely 54 5.2 Todellisen kehityksen arvioimiseksi käytetty materiaali 56 6 KUNTATALOUDEN NÄKYMIEN KEHITYS 57 6.1 Todellisen kehityksen kuvaus 57 6.1.1 Vuosikate ja sen riittävyys 57 6.1.2 Lainamäärä ja vakavaraisuus 61 6.1.3 Verotulot 64 6.1.4 Valtionosuudet 65 6.1.5 Tulopohja 66 6.2 Päättäjien näkemykset ja niiden vastaavuus todelliseen kehitykseen 67 6.2.1 Taloudellisten näkymien kehityksen jälkikäteisarviointi 67 6.2.2 Kuntatalouden tulevaisuudennäkymien arviointi 78 7 TYÖTTÖMIEN LUKUMÄÄRÄN KEHITYS VANTAALLA 87 7.1 Johdanto 87 7.2 Työttömyyden todellinen kehitys 88 7.3 Päättäjien arviot työttömyyden kehityksestä 89 7.4 Päättäjien arvioiden ja todellisen työttömyyskehityksen vastaavuus 90 8 KUNTATALOUDEN ENSISIJAISET TASAPAINOTTAMISKEINOT 95 8.1 Johdanto 95 8.2 Päättäjien esittämät talouden ensisijaiset tasapainottamiskeinot 96 8.3 Todellisuudessa käytetyt tasapainottamiskeinot Vantaalla ja niiden vastaavuus barometrin tuloksiin 101 9 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET 106 LÄHDELUETTELO 112 LIITTEET
Tiivistelmä
Tutkielmassa selvitetään, miten Vantaan kaupunginvaltuutettujen ja johtavien viranhaltijoiden näkemykset kuntatalouden ja työttömyyden kehityksestä sekä talouden ensisijaisista tasapainottamiskeinoista peilaavat todellisuutta. Tutkimustehtävä jaetaan neljään osakysymykseen, joita selvitetään tutkimuksen empiriaosassa. Tutkimusote on siis luonteeltaan empiirinen.
Tutkimuksen aineisto koostuu Vantaan Sanomien Taloustutkimus Oy:llä teettämän kuntabarometrin (tehty puolivuosittain vuosina 1993-1999) vastauksista ja vuosien 1990-2000 tilinpäätös- ja talousarviomateriaalista sekä TE-keskuksen työttömyystilastoista.
Tutkimuksen teoriaosa jakautuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa tarkastellaan tunnuslukuja kunnan talouden kuvaajana. Tässä kunnan talousohjauksen, kirjanpitojärjestelmän ja talouden arvioinnin muutokset muodostavat taustan kunnan talouden tunnuslukujen tarkastelulle. Tunnuslukuja tarkastellaan sekä tilinpäätöslaskelma- että analyysipohjaisesti. Talouden kehitystä päädyttiin kuvaamaan lähinnä kunnan taloudellisen liikkumavaran -käsitteen ja sen osatekijöiden avulla. Toisessa osassa käsitellään mittaamista talouden arvioinnissa. Tässä yhteydessä mittaamista jäsennetään teoreettisesti ja tarkastellaan talouden arviointiin liittyviä mittaamisen ongelmia. Kolmannessa osassa kuvataan päättäjiä taloudellisina toimijoina. Esille nousee erityisesti politiikan ja hallinnon keskinäissuhde. Tarkastelen Vantaan kaupungin taloutta siis toisaalta talouden tunnuslukujen ja mittaamisen näkökulmista ja toisaalta päättäjien näkemysten kannalta. Tutkimusasetelman pohjalta nousevat teemat ja k!
äsitteet muodostavat tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen.
Empiriaosassa verrattaan kuntabarometrin neljän osakysymyksen tuloksia teoriaosassa määriteltyjen mittareiden pohjalta muodostettuun todellisuuskäsitykseen. Näin saatiin vastauksia asetettuun tutkimustehtävään.
Tutkielma osoitti, että päättäjien jälkikäteisarviot kuntataloudessa tapahtuneesta kehityksestä peilasivat varsin hyvin todellista kehitystä. Päättäjien näkemykset kuntatalouden lähitulevaisuuden kehityksen suunnasta vaihtelivat puolestaan päättäjäryhmittäin siten, että viranhaltijoiden ja kokoomuslaisten näkemykset peilasivat parhaiten toteutunutta kehitystä, kun taas vasemmistoliittolaisten ennustukset menivät eniten pieleen.
Työttömyyden aleneminen oli todellisuudessa vieläkin hitaampaa kuin päättäjät varsin varovaisissa arvioissaan ennustivat. Kuntatalouden näkymien ennustukset näyttivät myös heijastelleen työttömyyden kehitysnäkymiin. Pessimistiset arviot kuntatalouden kehityksestä näkyivät negatiivisina odotuksina työttömyyden alenemisesta.
Vastaajaryhmittäinen analyysi näiden kolmen osakysymyksen osalta osoitti, että naiset ja pienten puolueiden jäsenet suhtautuvat kehitykseen yleisesti pessimistisemmin kuin muut päättäjät. Tämä johtuu mielestäni ns. valtaeliitti - oppositio asetelmasta, jossa todellista valtaa käyttävät ja strategisista valinnoista pitkälti päättävät ryhmät uskovat käyttämiensä keinojen johtavan positiiviseen kehitykseen, kun taas ns. oppositioryhmät kyseenalaistavat valitun linjan paremmuuden. Kun tarkastellaan päättäjien näkemysten onnistumista suhteessa todellisuuteen voidaan todeta, että johtavien viranhaltijoiden arviot kuntatalouden näkymistä ja työttömyyden kehityksestä osuivat parhaiten oikeaan.
Päättäjien näkemyksillä kuntatalouden ja siihen liittyvien tekijöiden kehityksestä oli tietty itseisarvo eli ne heijastivat sitä todellisuustulkintaa, joka päättäjillä on tietyllä hetkellä. Päättäjien näkemykset ja ennustukset talouden ja työttömyyden kehityksestä vaikuttivat siis käytettäviin talouden tasapainottamiskeinoihin eli siihen miten kuntaa käytännössä johdetaan. Pessimistiset tulevaisuudenodotukset näkyivät mm. varovaisuutena kaupungin strategisissa linjauksissa.
Ensisijaisten talouden tasapainottamiskeinojen vastaajaryhmittäinen analyysi nosti esille tietynlaisen vasemmisto - oikeisto vastakkainasettelun käytettävien keinojen suhteen. Eri ryhmät painottivat siis selvästi eri asioita talouden tasapainottamisessa.
Neljäs osakysymys nosti myös esille mielenkiintoisia havaintoja päättäjien mielipiteiden ohjautumisesta. Tutkimus osoitti, että päättäjien yksittäin ilmaisemat mielipiteet talouden tasapainottamiskeinoista saattoivat muuttua kunnallisen demokratiakoneiston ryhmäpäätöksinä vastakohdakseen, kun vaihtoehtoisille toimintamalleille ei löytynyt riittävästi kannatusta. Tämä ilmiö oli havaittavissa, kun Vantaalla toteutettiin koko 1990-luvun ajan juustohöyläsäästämistä, vaikka juuri kukaan päättäjistä ei sitä ensisijaisesti kannattanutkaan. Toinen mielenkiintoinen havainto oli vahvan kaupunginjohtajan merkittävä ohjausvalta päättäjien mielipiteisiin kaupungin strategisia linjauksia vedettäessä.
Tutkimuksen aineisto koostuu Vantaan Sanomien Taloustutkimus Oy:llä teettämän kuntabarometrin (tehty puolivuosittain vuosina 1993-1999) vastauksista ja vuosien 1990-2000 tilinpäätös- ja talousarviomateriaalista sekä TE-keskuksen työttömyystilastoista.
Tutkimuksen teoriaosa jakautuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa tarkastellaan tunnuslukuja kunnan talouden kuvaajana. Tässä kunnan talousohjauksen, kirjanpitojärjestelmän ja talouden arvioinnin muutokset muodostavat taustan kunnan talouden tunnuslukujen tarkastelulle. Tunnuslukuja tarkastellaan sekä tilinpäätöslaskelma- että analyysipohjaisesti. Talouden kehitystä päädyttiin kuvaamaan lähinnä kunnan taloudellisen liikkumavaran -käsitteen ja sen osatekijöiden avulla. Toisessa osassa käsitellään mittaamista talouden arvioinnissa. Tässä yhteydessä mittaamista jäsennetään teoreettisesti ja tarkastellaan talouden arviointiin liittyviä mittaamisen ongelmia. Kolmannessa osassa kuvataan päättäjiä taloudellisina toimijoina. Esille nousee erityisesti politiikan ja hallinnon keskinäissuhde. Tarkastelen Vantaan kaupungin taloutta siis toisaalta talouden tunnuslukujen ja mittaamisen näkökulmista ja toisaalta päättäjien näkemysten kannalta. Tutkimusasetelman pohjalta nousevat teemat ja k!
äsitteet muodostavat tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen.
Empiriaosassa verrattaan kuntabarometrin neljän osakysymyksen tuloksia teoriaosassa määriteltyjen mittareiden pohjalta muodostettuun todellisuuskäsitykseen. Näin saatiin vastauksia asetettuun tutkimustehtävään.
Tutkielma osoitti, että päättäjien jälkikäteisarviot kuntataloudessa tapahtuneesta kehityksestä peilasivat varsin hyvin todellista kehitystä. Päättäjien näkemykset kuntatalouden lähitulevaisuuden kehityksen suunnasta vaihtelivat puolestaan päättäjäryhmittäin siten, että viranhaltijoiden ja kokoomuslaisten näkemykset peilasivat parhaiten toteutunutta kehitystä, kun taas vasemmistoliittolaisten ennustukset menivät eniten pieleen.
Työttömyyden aleneminen oli todellisuudessa vieläkin hitaampaa kuin päättäjät varsin varovaisissa arvioissaan ennustivat. Kuntatalouden näkymien ennustukset näyttivät myös heijastelleen työttömyyden kehitysnäkymiin. Pessimistiset arviot kuntatalouden kehityksestä näkyivät negatiivisina odotuksina työttömyyden alenemisesta.
Vastaajaryhmittäinen analyysi näiden kolmen osakysymyksen osalta osoitti, että naiset ja pienten puolueiden jäsenet suhtautuvat kehitykseen yleisesti pessimistisemmin kuin muut päättäjät. Tämä johtuu mielestäni ns. valtaeliitti - oppositio asetelmasta, jossa todellista valtaa käyttävät ja strategisista valinnoista pitkälti päättävät ryhmät uskovat käyttämiensä keinojen johtavan positiiviseen kehitykseen, kun taas ns. oppositioryhmät kyseenalaistavat valitun linjan paremmuuden. Kun tarkastellaan päättäjien näkemysten onnistumista suhteessa todellisuuteen voidaan todeta, että johtavien viranhaltijoiden arviot kuntatalouden näkymistä ja työttömyyden kehityksestä osuivat parhaiten oikeaan.
Päättäjien näkemyksillä kuntatalouden ja siihen liittyvien tekijöiden kehityksestä oli tietty itseisarvo eli ne heijastivat sitä todellisuustulkintaa, joka päättäjillä on tietyllä hetkellä. Päättäjien näkemykset ja ennustukset talouden ja työttömyyden kehityksestä vaikuttivat siis käytettäviin talouden tasapainottamiskeinoihin eli siihen miten kuntaa käytännössä johdetaan. Pessimistiset tulevaisuudenodotukset näkyivät mm. varovaisuutena kaupungin strategisissa linjauksissa.
Ensisijaisten talouden tasapainottamiskeinojen vastaajaryhmittäinen analyysi nosti esille tietynlaisen vasemmisto - oikeisto vastakkainasettelun käytettävien keinojen suhteen. Eri ryhmät painottivat siis selvästi eri asioita talouden tasapainottamisessa.
Neljäs osakysymys nosti myös esille mielenkiintoisia havaintoja päättäjien mielipiteiden ohjautumisesta. Tutkimus osoitti, että päättäjien yksittäin ilmaisemat mielipiteet talouden tasapainottamiskeinoista saattoivat muuttua kunnallisen demokratiakoneiston ryhmäpäätöksinä vastakohdakseen, kun vaihtoehtoisille toimintamalleille ei löytynyt riittävästi kannatusta. Tämä ilmiö oli havaittavissa, kun Vantaalla toteutettiin koko 1990-luvun ajan juustohöyläsäästämistä, vaikka juuri kukaan päättäjistä ei sitä ensisijaisesti kannattanutkaan. Toinen mielenkiintoinen havainto oli vahvan kaupunginjohtajan merkittävä ohjausvalta päättäjien mielipiteisiin kaupungin strategisia linjauksia vedettäessä.