Aluekehitysrahastohankkeentaloudellisuuden evaluointi -viitekehys, metodologia ja empiirinen soveltaminen.
ESKOLA, JAAKKO (2000)
2000
Finanssihallinto ja julkisyhteisöjen laskentatoimi - Financial Administration and Public Sector Accounting
Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2000-06-09
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-8581
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-8581
Sisällysluettelo
1. JOHDANTO 4 1.1. TUTKIMUKSEN TAUSTA JA KUVAUS 4 1.2. TUTKIMUSONGELMAN RAJAUS JA TUTKIMUKSEN TAVOITTEET 6 1.3. TUTKIMUSMETODI 9 2. EVALUOINTI KÄSITTEENÄ 10 2.1. EVALUOINNIN MÄÄRITELMÄ 10 2.2. EVALUOINTI OSANA VALVONTAKENTTÄÄ 11 2.3. EVALUOINNIN TEHTÄVÄT 14 2.4. EVALUOINNIN PERUSKÄSITTEIDEN JÄSENTÄMINEN 16 3. TALOUDELLINEN NÄKÖKULMA JA KÄSITTEISTÖ 20 3.1. TALOUDEN TARKASTELUN PERUSKÄSITTEISTÖ 20 3.1.1. Taloudellisuus 21 3.1.2. Tuloksellisuus 22 3.1.3. Vaikuttavuus 22 3.2. LIIKETALOUDELLINEN NÄKÖKULMA 23 3.3. KOKONAISTALOUDELLINEN NÄKÖKULMA 23 3.4. TALOUDEN ANALYYSIMENETELMÄT JA INFORMAATIONTARVE 25 3.4.1. Yleistä informaation rajallisuudesta 25 3.4.2. Kustannushyötyanalyysi 26 3.4.3. Kustannustehokkuusanalyysi 27 3.4.4. Muita mahdollisia taloudellisuuden analysointimenetelmiä 28 4. KESTÄVYYDEN TARKASTELU 34 4.1. KESTÄVYYDEN MERKITYS HANKKEEN ONNISTUNEISUUDEN ARVIOINNISSA 34 4.2. KESTÄVYYDEN LIIKETALOUDELLINEN TARKASTELU 35 4.2.1. Yleistä 35 4.2.2. Kannattavuus 36 4.2.3. Maksuvalmius 38 4.2.4. Analyysien tulkinta 38 4.3. KESTÄVYYS JA KOKONAISTAVOITTEET 39 4.4. INSTITUTIONAALINEN VIITEKEHYS 40 5. EU:N RAKENNERAHASTOT 41 5.1. RAKENNERAHASTOJEN YHTEISÖOIKEUDELLINEN PERUSTA 41 5.2. RAKENNERAHASTOT OSANA EU:N ALUE- JA RAKENNEPOLITIIKKAA 44 5.2.1 Yleistä 44 5.2.2. Rakennerahastojen yleiset periaatteet 48 5.3. ALUEKEHITYSRAHASTO OSANA KANSALLISTA ALUEPOLITIIKKAA 50 5.3.1. Yleistä rakennerahastojärjestelmästä Suomessa 50 5.3.2. Kansallinen alueellinen kehittäminen 52 5.3.3. Euroopan aluekehitysrahaston varojen allokointi 54 5.4. HANKE TAVOITTEIDEN TOTEUTTAJANA 58 5.4.1. Yleistä 58 5.4.2. Maakuntien liittojen hankkeet 59 5.4.3. Yritystuet 60 6. ALUEKEHITYSRAHASTON VARAINKÄYTÖN ARVIOINTI 62 6.1. SEURANTAJÄRJESTELMÄ 62 6.2. EVALUOINTIJÄRJESTELMÄ 65 6.2.1. Evaluoinnin organisointi 65 6.2.2. Evaluointien painopisteet 66 6.2.3. Ohjelmien toteutumisen tuloksellisuusarvio evaluoinneissa 67 7. HANKEVALINTA, SEURANTA JA EVALUOINTI 69 7.1. YLEISTÄ 69 7.2. HANKEVALINNAN PREFERENSSIT 70 7.3. KUSTANNUSTIETOISUUDEN KEHITYS ALUEKEHITYSTOIMINNASSA 74 7.4. HANKE OHJELMAN TOTEUTTAJANA 75 7.5. FIMOS -SEURANTAJÄRJESTELMÄN SOVELTUVUUS TOIMINNAN TULOSTEN ARVIOINTIIN 76 7.6. INSTITUTIONAALISEN VIITEKEHYKSEN MERKITYS OHJELMAN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMISELLE 77 7.7. LAIN RAKENNERAHASTO-OHJELMIEN KANSALLISESTA HALLINNOINNISTA MERKITYS 78 7.8. HANKEVASTUUVIRKAMIESTEN KÄSITYS HANKKEIDEN KESTÄVYYDESTÄ 80 8. HANKKEIDEN KESTÄVYYS KONKREETTISESTI ARVIOITUNA 81 8.1. TARKASTELUN LÄHTÖKOHDAT 81 8.2. MAAKUNTALIITTOJEN HANKKEET 82 8.2.1. Yleistä 82 8.2.2. Nuutajärven taidelasi- ja matkailuprojekti 83 8.2.3. Nuutajärven lasikylän ja valtatie 9:n matkailuyritysten markkinointiprojekti 85 8.2.4. Toriseva Golf Oy:n kentänlaajennus 86 8.2.5. Helvetinjärven kansallispuiston liikennejärjestelyt 87 8.2.6. Käsityöyritysten tuotekehitys- ja designyhteistyö 88 8.2.7. RHM-Turve OY:n tuotantoalojen perustaminen 89 8.2.8. Menesty Euroopassa -yhteisvientiprojektin osahanke 90 8.2.9. Yhteenveto maakuntaliittojen hankkeista 90 8.3. TE –KESKUSTEN YRITYSTUKIHANKKEET 94 8.3.1. Yleistä 94 8.3.2. Yritystukihankkeiden yhteenveto 95 9. JOHTOPÄÄTÖKSET 97 LÄHDELUETTELO 104
Tiivistelmä
Tutkimuksen päämääränä on osoittaa hanke-evaluoinnin merkitys hanketyyppisen toteutuksen tuloksellisuuden parantajana. Tutkimuksessa laaditaan hanke-evaluoinnin viitekehys julkisen sektorin osarahoittamien hankkeiden tuloksellisuuden arvioinnin operationalisoimiseksi. Laadittua mallia apuna käyttäen tarkastellaan hankearvioinnin mahdollisuuksia ja hankaluuksia Euroopan Unionin aluekehitysrahastosta osarahoitettujen hankkeiden osalta. Tutkimuksen empiirisenä tavoitteena on siten selvittää aluekehitysrahastojärjestelmän institutionaalinen viitekehys, hankevalintaprioriteetit sekä käytännön hankearvioinnin ongelmakohdat.
Tutkimus jakaantuu selkeästi teoreettiseen ja empiiriseen osaan. Teoreettisella osalla on vankka tieteellinen merkitys evaluoinnin käsitekentän selkiyttäjänä sekä erityisesti evaluoinnin profiloijana hanketasolle. Tässä osassa tarkastellaan hanke-evaluoinnin suorittamista teoreettisesti erityisesti interventiologiikan relaatioiden avulla. Empiirisessä osassa otetaan tarkastelun kohteeksi aluekehitysrahaston osarahoittamat hankkeet ja hankkeita varten luotu varojen allokointijärjestelmä. Samoin erityisen tarkastelun kohteena on hankkeiden seuraamiseksi rakennettu informaatiojärjestelmä ja sen soveltuvuus tuloksellisuuden arvioinnin pohjaksi. Tutkimuksen näkökulma on jatkuvasti hankkeen eli hankkeiden tuloksellisuuden katsotaan antavan koko luodulle allokointijärjestelmälle legitimiteetin. Keskeisenä kirjallisena aineistona ovat teoreettisen evaluointikirjallisuuden lisäksi rakennerahastoista suoritetut arvioinnit ja Euroopan Unionin toiminnallista tilivelvollisuutta koskevat ohjeistot. Empiirisen analyysin aineistona olivat laaja maakuntaliittoihin suunnattu kysely, joka sisälsi sekä luokiteltuja että avoimia kysymyksiä sekä käytännön hankemateriaalin läpikäynti hankevetäjähaastatteluineen seitsemän maakuntaliiton ja viiden työvoima- ja elinkeinokeskuksen kautta allokoidun aluekehitysrahastohankkeen osalta. Tutkimuksen suuntautumiseen vaikuttivat myös käydyt keskustelut sisäasiainministeriön, maakuntaliittojen ja työvoima- ja elinkeinokeskuksen edustajien kanssa.
Aluekehitysrahastovarojen seuranta ja valvonta on painottunut lainmukaisuuden ja maksatuksen oikeellisuuden tarkastukseen. Sekä ulkoinen että sisäinen paine on kuitenkin lisääntynyt myös toiminnan tuloksellisuuden arvioimiseksi. Arvoa rahalle –ajattelua ei kuitenkaan ole vielä käytännön tasolle operationalisoitu eikä tuloksellisuuden arviointia hanketasolla vielä systemaattisesti toteuteta. Osin tämä johtuu tietämättömyydestä hanke-evaluoinnin suorittamisen metodologiikasta ja osin puutteellisesta resursoinnista. Samoin tämänhetkinen ohjeistus, institutionaalinen viitekehys ja seurantajärjestelmä eivät parhaalla mahdollisella tavalla tue tuloksellisuuden arviointia. Tarve systemaattisten hankearviointien toteuttamiselle on kuitenkin olemassa ja tuo tarve kumpuaa nimenomaan käytännön hanketyön taholta. Tutkimus tahollaan toimii hankearvioinnin viitekehyksen kehittäjänä sekä esittelee evaluoinnin mahdollisia sovelluskohteita ja –tapoja.
Tutkimus jakaantuu selkeästi teoreettiseen ja empiiriseen osaan. Teoreettisella osalla on vankka tieteellinen merkitys evaluoinnin käsitekentän selkiyttäjänä sekä erityisesti evaluoinnin profiloijana hanketasolle. Tässä osassa tarkastellaan hanke-evaluoinnin suorittamista teoreettisesti erityisesti interventiologiikan relaatioiden avulla. Empiirisessä osassa otetaan tarkastelun kohteeksi aluekehitysrahaston osarahoittamat hankkeet ja hankkeita varten luotu varojen allokointijärjestelmä. Samoin erityisen tarkastelun kohteena on hankkeiden seuraamiseksi rakennettu informaatiojärjestelmä ja sen soveltuvuus tuloksellisuuden arvioinnin pohjaksi. Tutkimuksen näkökulma on jatkuvasti hankkeen eli hankkeiden tuloksellisuuden katsotaan antavan koko luodulle allokointijärjestelmälle legitimiteetin. Keskeisenä kirjallisena aineistona ovat teoreettisen evaluointikirjallisuuden lisäksi rakennerahastoista suoritetut arvioinnit ja Euroopan Unionin toiminnallista tilivelvollisuutta koskevat ohjeistot. Empiirisen analyysin aineistona olivat laaja maakuntaliittoihin suunnattu kysely, joka sisälsi sekä luokiteltuja että avoimia kysymyksiä sekä käytännön hankemateriaalin läpikäynti hankevetäjähaastatteluineen seitsemän maakuntaliiton ja viiden työvoima- ja elinkeinokeskuksen kautta allokoidun aluekehitysrahastohankkeen osalta. Tutkimuksen suuntautumiseen vaikuttivat myös käydyt keskustelut sisäasiainministeriön, maakuntaliittojen ja työvoima- ja elinkeinokeskuksen edustajien kanssa.
Aluekehitysrahastovarojen seuranta ja valvonta on painottunut lainmukaisuuden ja maksatuksen oikeellisuuden tarkastukseen. Sekä ulkoinen että sisäinen paine on kuitenkin lisääntynyt myös toiminnan tuloksellisuuden arvioimiseksi. Arvoa rahalle –ajattelua ei kuitenkaan ole vielä käytännön tasolle operationalisoitu eikä tuloksellisuuden arviointia hanketasolla vielä systemaattisesti toteuteta. Osin tämä johtuu tietämättömyydestä hanke-evaluoinnin suorittamisen metodologiikasta ja osin puutteellisesta resursoinnista. Samoin tämänhetkinen ohjeistus, institutionaalinen viitekehys ja seurantajärjestelmä eivät parhaalla mahdollisella tavalla tue tuloksellisuuden arviointia. Tarve systemaattisten hankearviointien toteuttamiselle on kuitenkin olemassa ja tuo tarve kumpuaa nimenomaan käytännön hanketyön taholta. Tutkimus tahollaan toimii hankearvioinnin viitekehyksen kehittäjänä sekä esittelee evaluoinnin mahdollisia sovelluskohteita ja –tapoja.