Tuottavuuspotentiaali kuntaliitoksessa. Tutkimus skaalaetuun perustuvan tuottavuuspotentiaalin muodostumiseen ja realisointiin vaikuttavista tekijöistä

Abstract

Kuntarakenteita koskevassa keskustelussa on viime vuosina korostettu kuntien strategista yhdistymistä sekä kuntaliitoksen luonnetta kehittämispotentiaalin luojana. Tämän mukaan kuntaliitokset automaattisten taloushyötyjen sijaan luovat edellytyksiä talouden ja tuottavuuden edistämiselle. Voidaankin siis puhua tuottavuuspotentiaalista, jonka realisoitumiseen vaikuttaa mm. yhdistyneen kunnan toiminta. Tämän pro gradu -tutkielman tarkoituksena on löytää skaalaetuihin perustuvan tuottavuuspotentiaalin muodostumiseen ja realisointiin vaikuttavia tekijöitä. Tutkielma on kvalitatiivinen usean tapauksen tutkimus Hämeenlinnan, Jyväskylän ja Kouvolan monikuntaliitoksista. Empiirisen tarkastelun aineisto koostuu sekä tapausten lähtökohtia selittävästä aineistosta, kuten yhdistymisselvityksistä ja niiden pohjalta tehdyistä hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksista liitteineen, sekä tuottavuuden johtamista ja palveluverkkojen uudistamistyötä kuvaavasta aineistosta eli kuntastrategiasta, talousarvioista ja muista toimenpideohjelmista sekä päätöspöytäkirjoista ja niiden liitteinä olleista selvitysasiakirjoista.

Skaalaetujen saavuttamisen kannalta olennaista on kuntakoon sijaan kuntien palveluverkostot. Skaalaedut vaihtelevat eri palvelualoilla. Kuntasektorille ominaisilla henkilötyövaltaisilla aloilla skaalaetujen potentiaali on alhaisempi. Myös muut tekijät kuten väestö- ja yhdyskuntarakenne vaikuttavat skaalaetuihin perustuvaan tuottavuuspotentiaaliin. Tuottavuuspotentiaalin voidaan olettaa olevan suurempi myös alueilla, joissa kunnat eivät ole hyödyntäneet skaalaetuja kuntaliitosta edeltäneessä palveluverkkotyössä tai kuntien välisellä yhteistyöllä.

Ensimmäisen valtuustokauden aikana kunnat ovat keskittyneet pääasiassa selvittämään kehittämispotentiaaliaan ja suunnitelleet keinojen käyttöönottoa sen realisoimiseksi. Selvitystyö on ollut laajaa ja siinä käytettyjä näkökulmia on leimannut vahvasti kunkin alueen lähtökohdat ja toimintaympäristössä koetut muutokset. Päätöksentekoon vaikuttavat myös muutospaineet väestössä ja kiinteistöissä, jolloin voidaan päätyä tekemään skaalaetujen syntymistä tukevia ratkaisuja. Taloudellinen asema ja säästöpaineet edistävät skaalaetuja tavoittelevaa päätöksentekoa ja tuottavuuden lisäystä tavoittelevaa johtamista. Taloussuunnittelukauden säästötavoitteet voivat myös estää suurempia investointeja edellyttäviä muutoksia. Myös yhdistymisen neuvotteluvaiheessa sovitut ja nykytilan säilyttämiseen pyrkivät sopimusehdot rajoittavat yhdistymisen jälkeistä palveluverkkojen optimointia ensimmäisten vuosien ajan. Palveluverkkojen uudistaminen tuottavuuden lisääjänä on ainoastaan yksi keino kuntien erilaisia arvoja ja vaihtoehtoja punnitsevassa päätöksenteossa. Myös muut yhdistymisen jälkeiset uudistukset kunnan organisaatiossa ja johtamismalleissa voivat tukea palveluverkoissa tapahtuvaa tuottavuuden edistämistä.

Asiasanat:Kuntaliitos, skaalaedut, tuottavuus, kuntarakenne