"Meille ei tullut sellaista primitiivihommaa." Byrokraattista politiikkaa ja ulkopolitiikan uskomusjärjestelmää avaava päätöksentekotutkimus Suomen päätöksestä tukea EU:n Kiinaan kohdistaman asevientikiellon poistoa

Abstract

Pro gradu-tutkielmassani tarkastelen suomalaista ulkopoliittista päätöksentekoa osana EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Tapaustutkimuksen kohteena on Suomen päätös vuonna 2004 tukea EU:n vuonna 1989 Kiinaan kohdistaman asevientikiellon poistamista. Tutkimus pyrkii vastaamaan kysymykseen, miksi Suomi päätti tukea Kiinan asevientikiellon poistamista sekä selittämään, millaisia intressejä, mielikuvia ja uskomuksia päätöksen takaa löytyy.

Tutkimuksen teoreettisena lähtökohtana käytetään ulkopoliittisen analyysin päätöksentekotutkimusta. Teoriaosuudessa yhdistyy kaksi päätöksentekotutkimuksen osa-aluetta: byrokraattisen politiikan malli ja psykologinen lähestymistapa. Teoriafuusion kautta pyritään antamaan tutkimuskysymyksiin mahdollisimman monitasoinen vastaus avaamalla toisaalta päätöksentekoprosessia ja eri toimijoiden intressejä byrokraattisen politiikan kautta ja toisaalta päätöksentekijöiden mielikuvia toisista toimijoista ja taustalla vaikuttanutta uskomusjärjestelmää psykologisen lähestymistavan kautta.

Tutkimuksen aineistona toimi 7 vuonna 2011 suoritettua asiantuntija- ja päätöksentekijähaastattelua. Kahteen lukuun jaettu analyysi avaa ensin päätöksentekoprosessin kulkua ja sisältöä byrokraattisen politiikan mallin kautta. Päätöksentekoprosessi eteni rutiininomaisena lain määrittämän toimintakanavan mukaan. Prosessin lopputuloksen kannalta merkittävimmiksi toimijoiksi nousevat ulkoasiainministeriön valmistelevat osastot, jotka tuovat päätöksenteon keskiöön omien hallinnonalojensa asiakokonaisuudet; EU:n asevientilainsäädännön tehostamisen ja Suomen Kiina-suhteiden parantamisen. Päätöksentekoprosessissa esiin tulleet intressit ja Suomen hyödyiksi määritellyt argumentit tukivat Suomen päätöstä puoltaa asevientikiellon poistamista. Toisessa analyysiluvussa eritellään päätöksentekijöiden haastatteluissa esiinnousseita mielikuvia Kiinasta, EU-päätöksenteosta, Yhdysvalloista ja Suomen omasta toimijuudesta. Tutkimuskirjallisuuden ja päätöksentekoprosessin analyysin pohjalta määritetään Suomen ulkopoliittisen uskomusjärjestelmän kolme peruspilaria: luottamus länsi-integraatioon ja juridiseen kansainväliseen yhteistyöhön sekä ideologiaton, pragmaattinen ulkopolitiikan linja.

Tapaustutkimuksen johtopäätöksenä on, että sekä byrokraattinen politiikka hallinnon sisällä, että päätöksentekijöiden mielikuvat ja uskomukset vaikuttivat päätöksen syntyyn. Ulkoasiainministeriön sisäisessä päätöksen valmistelussa määrittyi päätöksen suunta ja sisältö. Päätöksen lopputulema oli luonnollinen intressien välinen tasapainotila, jonka kaikki pelaajat saattoivat hyväksyä ja perustella oman hallinnonalansa mukaan. Päätöksentekoa ei perusteltu konkreettisilla hyöty-haitta laskelmilla, minkä vuoksi psykologisen lähestymistavan mukaan mielikuvien ja uskomusjärjestelmien analysointi toi tutkimukseen syvyyttä. Suomen ulkopoliittinen uskomusjärjestelmä määritti Suomen päätöksen sisältöä: YUTP:n yhtenäisyyden sekä EU-asevientilainsäädännön korostaminen ja varovaisen myönteisen Kiina-politiikan ajaminen kuvaavat uskomusjärjestelmää. Mielenkiintoinen löytö oli se, että vaikka perustavanlaatuiset uskomukset ohjasivat politiikan sisältöä, haastatteluissa esiin tulleet operationaalista todellisuutta heijastelevat mielikuvat olivat osittain uskomusten logiikalle vastaisia.

Asiasanat: päätöksentekotutkimus, YUTP, Kiina