Tulosohjaus ja tulossopimukset hallinnon ohjausvälineinä

Abstract

Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää tulosohjauksen ja tulossopimusten käyttöä valtionhallinnossa ja sitä, miten lainsäädäntö vaikuttaa niiden käyttämiseen. Tavoitteena on selvittää, että mihin järjestelmä perustuu ja millaisia järjestelmän oikeudelliset vaikutukset ovat. Tutkimus on pääosin oikeusdogmaattinen, mutta se sisältää myös oikeuspoliittista ainesta.

Yhteiskunta muuttuu jatkuvasti ja valtionhallinnon on mukauduttava yhteiskunnan tarpeisiin. Tähän tarpeeseen on pyritty vastaamaan mm. kehittämällä joustavia hallinnon ohjauskeinoja, joiden avulla vastuuta toiminnan järjestämisestä ja toiminnan tuloksellisuudesta siirretään hallinnon hierarkiassa alemmalle tasolle. Lait ja asetukset eivät siis ole ainoa tapa ohjata julkishallinnon toimintaa ja taloudenhoitoa. Tulossopimukset ovat yksi joustava hallinnon ohjauskeino ja ne ovat laajassa käytössä valtionhallinnossa. Tulosohjaus ja tulossopimukset ovat yksi keino pienentää julkistalouden menoja tai ainakin hillitä niiden kasvua. Tähän liittyy myös toiminta- ja taloussuunnittelu, joka on tiiviisti yhteydessä valtion talousarvioprosessiin, tulosohjaukseen ja tulossopimuksiin. Se vaikuttaa merkittävästi valtion talousarvion sisältöön ja eduskunnan budjettivaltaan. Valtion talousarviolaissa on velvoitettu valtionhallinnon orgaanit suunnittelemaan toimintaansa ja talouttansa. Toiminta- ja taloussuunnitelma eroaa kuitenkin lainsäädännöstä siinä, että sen sitovuus ja velvoittavuus ei ole yhtä vahvaa.

Valtiontalouden toiminta- ja taloussuunnitelma ja tulossopimukset valmistellaan hallinnon sisällä. Suunnittelun painoarvon johdosta on merkittävää se, että eduskunta ei osallistu niiden valmisteluun, eikä se missään vaiheessa hyväksy näitä suunnitelmia. Tosin toiminta- ja taloussuunnitelman sekä tulossopimusten laadinnassa tulisi pyrkiä toteuttamaan eduskunnan ja valtioneuvoston hyväksymiä yhteiskuntapoliittisia tavoitteita. Yhtenä johtopäätöksenä voidaan todeta, että tulossopimuksia voidaan pitää uudentyyppisenä soft law sääntelynä, joka tarkoittaa sitä, että tulossopimuksilla ei ole oikeudellista sitovuutta, mutta niillä on tosiasiallista sitovuutta. Tulosohjausprosessi perustuu ministeriön ja sen alaisen viraston yhteistyöhön, mutta ministeriön näkemyksillä voidaan katsoa olevan suurempi painoarvo tulossopimusneuvotteluissa virastoon nähden, koska se voi viime kädessä yksin päättää tulostavoitteista, jollei neuvotteluissa päästä niistä yksimielisyyteen.

Asiasanat:tulosohjaus, tulossopimus, toiminta- ja taloussuunnitelma