Arjen ja byrokratian rajapinnalla. Tapaustutkimus kansalaisten kuulemismenettelyn vakiintumisen haasteista ja mahdollisuuksista vesienhoidon suunnittelussa Varsinais- ja Keski-Suomessa

Abstract

Tutkimus kiinnittyy suomalaisen vesiensuojelun toimintaympäristön muutokseen 2000-luvulla. Vuonna 2000 voimaan tulleen Euroopan unionin vesipolitiikan puitedirektiivin mukainen vesienhoidon suunnittelujärjestelmä oli suuri institutionaalinen uudistus. Se asetti jäsenmaille tavoitteeksi vesien hyvän tilan saavuttamisen vuoteen 2015 mennessä. Vesien tilatavoitteen lisäksi Suomen jakaminen kahdeksaan vesienhoitoalueeseen, vesienhoitosuunnitelmien laatiminen, ekologinen vesien tyypittely- ja luokittelujärjestelmä sekä vuorovaikutteisen suunnittelun periaate olivat uudistuksista keskeisimmät. Vesipolitiikan puitedirektiivi toimeenpantiin Suomessa lailla vesienhoidon järjestämisestä sekä sitä täsmentävillä valtioneuvoston asetuksilla.

Vesien hyvän tilan saavuttamisen välineenä toimivat vesienhoitoaluekohtaiset vesienhoitosuunnitelmat, jotka laadittiin ensimmäisen kerran vuosina 2004 - 2009. Kansalaiset saivat osallistua hoitosuunnitelmien laadintaan kolmen kuulemisvaiheen aikana kommentoimalla kirjallisesti. Kansalaisten osallistaminen vesienhoidon suunnitteluun osoittautui haasteelliseksi tehtäväksi. Tästä syystä tutkimus keskittyy uuden vesienhoidon suunnittelujärjestelmän ja kansalaisten osallistumisen välisen suhteen problematiikkaan.

Vertailevan tapaustutkimuksen tehtävänä oli yhtäältä selvittää kansalaispalautteen temaattista jäsentymistä eli sitä, miten kansalaiset pyrkivät kiinnittämään vesienhoitosuunnitelmien laadinnan osaksi vesienhoidosta käytävää keskustelua ensimmäisellä suunnittelukaudella. Toisaalta keskiössä oli suunnittelun ja kansalaisten välisen suhteen muotoutuminen eli se, miten suunnitteluprosesseissa tuotettiin osallistumisen puitteita ja osallistuja-asemia. Yhdessä nämä tutkimusnäkökulmat kertoivat, miten uutta vesienhoidon suunnittelujärjestelmää hyödynnettiin, mihin suuntaan eri toimijat pyrkivät sitä viemään ja vakiinnuttamaan, oliko näiden pyrkimysten välillä mahdollisesti ristiriitoja ja millaisia haasteita ne asettavat kansalaisten kuulemismenettelyn vakiintumiselle ja kehittämiselle.

Tutkimuksen aineiston muodostivat Lounais- ja Keski-Suomen ympäristökeskusten keräämät vapaamuotoiset kansalaisten kannanotot Varsinais- ja Keski-Suomen maakuntien alueilta sekä kuulutusasiakirjat. Aineistolähtöinen laadullinen analyysi toteutettiin sisällönanalyysillä teemoittelun ja tyypittelyn periaatteita hyödyntäen. Tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen muodosti Maarten Hajerin ajatus siitä, kuinka osallistumisjärjestelyt tuottavat osallisuutta. Lisäksi keskeisiksi valikoituivat kiinnitysten ja vakiintumisen käsitteet.

Analyysi osoitti, että kansalaispalautteiden sisällöt käsittelivät vesiensuojelukysymyksiä vesienhoitosuunnitelmia laajemmassa kontekstissa ne ylittäen ja alittaen. Kansalaiset kiinnittivät vesienhoitosuunnitelmien laadinnan paikallisten vesiensuojeluongelmien lisäksi erilaisiin instituutioihin kuten ympäristölupajärjestelmään, maatalouden ympäristötukeen, kaavoitukseen ja entiseen vesien käyttökelpoisuusluokitukseen. Kansalaisten suuri huoli lähivesiensä tilasta kanavoitui vesienhoitosuunnitelmien kautta. Suunnitelmat saivat siten vahvan välineluonteen.

Kansalaisten ja suunnittelun välinen suhde muotoutui kahden maakunnan kansalaispalautteessa eri tavalla. Varsinais-Suomen kannanotoissa korostuivat kaksi erilaista tapaa käyttää kuulemismenettelyn suomia mahdollisuuksia. Sen sijaan Keski-Suomen kansalaispalautetta leimasivat politisoituneet ympäristökamppailut. Lounais- ja Keski-Suomen ympäristökeskusten osallistumisjärjestelyt erosivat toistaan osallistumismahdollisuuksien laajuudessa. Siitä huolimatta molemmissa tapauksissa kansalaispalautteen asema jäi suunnitteluprosessissa näennäiseksi.

Kuulutusasiakirjojen sanavalinnat kiinnittivät kansalaisosallistumisen kaksijakoisesti sekä vesienhoitosuunnitelmien sisältöön että paikallisiin erityiskysymyksiin. Kansalaispalaute oli hyvin kirjavaa, mutta käsitteli ohjeistuksen mukaisesti sekä suunnitelmia että paikallisia vesistöongelmia. Samanaikaisesti palautteet kuitenkin pyrkivät laajentamaan suunnittelua koskevaa keskustelua myös vesienhoitosuunnitelmien ulkopuolelle. Kansalaisten ja suunnittelijoiden kiinnitykset samanaikaisesti sekä tukivat toisiaan että kamppailivat keskenään. Tässä kamppailussa oli kyse vesienhoidon suunnittelun kohdentamisesta, merkityksestä ja vakiinnuttamisen suunnista.

Kansalaisten kuulemismenettelyn vakiintumisen haasteena on vesienhoitosuunnitelmien yleinen kiinnittymättömyys. Suunnittelujärjestelmä olettaa kansalaisten paikallisen tiedon nivoutuvan ongelmattomasti osaksi vesienhoitosuunnitelmaa. Kansalaisten huolet ovat kuitenkin liian konkreettisia laaja-alaisen yleissuunnittelun kontekstiin sidottaviksi. Suunnitelmat ja kansalaisten näkemykset eivät summaudu yhteiseksi vesistöaluehuoleksi. Vaarana on, että kuulutusasiakirjojen kysymyksenasetteluilla kansalaisia johdetaan harhaan ja herätetään liian suuria odotuksia vesienhoidon suunnittelun suhteen. Jotta kansalaisten kuulemisella olisi mahdollisuus vakiintua osaksi suunnitteluprosessia, tulisi jatkossa kiinnittää enemmän huomiota kuulemisohjeistuksen laatimiseen. Kansalaisten tulisi saada realistinen kuva prosessista, sen rajoitteista, mahdollisuuksista ja osallistumisen todellisesta vaikuttavuudesta.

Asiasanat: vesienhoito, kansalaisten kuuleminen, osallistumisen puitteet, kiinnitykset, vakiintuminen