Metsähallituksen ohjauksen sääntely ja käytännöt

Abstract

Käsittelen tutkielmassa valtion liikelaitos Metsähallituksen ohjauksen sääntelyä ja käytäntöjä. Tarkoitus on selvittää, miten Metsähallituksen ohjauksessa on pyritty tasapainottamaan ristiriitaisia tavoitteita kuten taloudellista tulosta ja luonnonsuojelua sekä miten siirtyminen tulosohjaukseen on vaikuttanut ohjauksen käytäntöihin ja legitimiteettiin erityisesti uuden Metsähallituslain hyväksymisen jälkeen 2004 – 2011.

Tutkielman kirjallisena aineistona käytin mm. Metsähallitusta koskevia keskeisiä lakeja ja niiden perusteluja, valtion talousarvioesityksistä annettuja valiokuntamietintöjä, Metsähallituksen vuosikertomuksia ja maa- ja metsätalousministeriön tulosohjauskirjeitä. Hain kirjallisesta aineistosta ongelmanasetteluni kannalta merkityksellisiä tietoja saadakseni tarkan kuvan ohjauksen kulusta ja rakenteista, Metsähallituksen tehtävien tasapainottamisesta ja laitoksen yhteiskunnallisista velvoitteista. Lisäksi haastattelin kahta virkamiestä, yhtä Metsähallituksen aluejohtajaa sekä kolmea kansanedustajaa teemahaastatteluin. Analysoin haastatteluaineiston argumenttianalyysia apuna käyttäen purkaen sen väitteiksi, perusteluiksi ja oletuksiksi. Haastatteluaineisto auttoi selvittämään erityisesti ohjauksen rakenteiden piileviä vaikutuksia.

Aineisto osoitti, että Metsähallituksen tehtävistä ja niiden hierarkiasta on yllättävän erilaisia käsityksiä jopa Metsähallituksen ohjaukseen tiiviisti osallistuvilla henkilöillä. Eduskunnan valta on määrämuotoisessa ohjausprosessissa muodollisuus, sillä Metsähallituksen ohjaus nivoutuu valtion talousarvioprosessiin, jossa Metsähallitus hautautuu lukuisien muiden aiheiden joukkoon. Eduskunnalle annettava taustatieto on hyvin vähäistä ja sisältää lähinnä taloudellisia tunnuslukuja. Taloudellinen tulos painottuu ohjauksessa muita tavoitteita voimakkaammin, sillä siihen liittyy mitattavia tavoitteita ja Metsähallituksen tuloutusta on käytetty valtion budjetin tasapainottajana. Tuloksen roolia käytännön toiminnan ohjaajana korostaa myös se, että Metsähallituksen muut tehtävät, kuten yhteiskunnalliset velvoitteet, on muotoiltu erittäin yleistasoisesti. Yhteiskunnallisille velvoitteille ei ole määritelty mitattavia tavoitteita, vaan ne näkyvät ainoastaan tulosta heikentävinä kuluerinä.

Metsähallitusta koskevien ohjauspäätösten valmistelu on kautta linjan maa- ja metsätalousministeriön ja Metsähallituksen varassa. Myös poliittisten päätösten sisältö määritellään pitkälti Metsähallituksessa. Eduskunnan valiokuntien saama tieto Metsähallituksesta on hyvin suppeaa ja tiedon puute on rajoittanut valiokuntien mahdollisuutta ottaa kantaa. Eduskunnan valta on muodollisessa ohjausprosessissa vähäistä, mutta tarvittaessa kansanedustajat käyttävät epävirallisia vaikutuskeinoja vaikuttaakseen Metsähallituksen toimintaan.

Metsähallituksen ohjauksen legitimiteetin kannalta tulokset osoittavat joitakin haasteita. On ongelma, että eduskunta ja valtionvarainministeriö eivät saa riittävästi tietoa käyttääkseen heille kuuluvaa valtaa Metsähallituksen ohjauksessa. Ohjauksen sijoittuminen talousarvioprosessin yhteyteen vaikeuttaa aktiivista ohjausta ja erityisvaliokuntien äänen kuulumista. Ohjausprosessin läpinäkyvyydessä ja avoimuudessa on parannettavaa myös kansalaisten näkökulmasta, sillä keskeisiä linjanvetoja tehdään suljetuissa keskusteluissa. Yhteiskunnallisten velvoitteiden sisällöstä päätetään käytännössä Metsähallituksen kenttätyössä, mikä ei välttämättä takaa yhdenmukaista toteutusta eri alueilla. Metsähallituksen eri tehtävien tasapainottamisen ja toiminnan kokonaislegitimiteetin kannalta on huono asia, että taloudellista tulosta mitataan ja seurataan huomattavasti muita tavoitteita kunnianhimoisemmin ja konkreettisemmin. Ekologisen ja sosiaalisen kestävyyden tavoittelu jää helposti alakynteen tällaisessa asetelmassa.

Asiasanat:Metsähallitus, tulosohjaus, legitimiteetti