Yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit kuntien palvelutuotannon New Public Management -hallintoideologiaa koskevien intressiasemien muotoutumiseen vaikuttavina tekijöinä
LESKINEN, JUSSI (2011)
LESKINEN, JUSSI
2011
Valtio-oppi - Political Science
Johtamiskorkeakoulu - School of Management
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2011-11-22
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-21922
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-21922
Tiivistelmä
Tutkin pro gradu -työssäni yhteiskuntaryhmien välisten taloudellis-poliittisten intressikonfliktien merkitystä kuntien palvelutuotannon New Public Management (NPM) -hallintoideologiaa koskevien intressiasemien muotoutumiseen vaikuttavina tekijöinä.
Tutkimuksessa hallintoideologioita tarkasteltiin näkökulmasta, jossa yhteiskuntaryhmien katsotaan jatkuvasti pyrkivän luomaan ja ylläpitämään omille intresseilleen edullisia hallintoideologioita. Työn tutkimusote oli kvantitatiivinen ja tutkimuksen teoreettinen viitekehys rakennettiin uuden institutionalismin, realistisen yhteiskuntateorian ja hyvinvointivaltion poliittisen taloustieteen varaan. Tutkimuksen pääasiallinen aineisto muodostui Suomen Kuntaliiton KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelman yhteydessä kerätyistä Luottamushenkilö- ja viranhaltijatutkimuksista vuosilta 1995, 1999 ja 2003, joissa kuntien valtuutetuilta, kunnanhallituksen jäseniltä, lautakuntien jäseniltä ja johtavilta viranhaltijoilta kysyttiin heidän suhtautumistaan kuntien palvelutuotannon NPM-kehittämistoimenpiteisiin. Tutkimusmenetelminä työssä käytettiin ryhmäkeskiarvojen taulukointia, korrelaatiotarkasteluja ja binäärilogistista regressioanalyysia.
Tutkimuksessa yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit jaettiin ideologiseen tasoon (poliittinen ideologia ja puolueideologia), yhteiskunnalliseen tasoon (ammattiasema, koulutustaso, toiminta työmarkkinajärjestöissä, työnantajasektori sekä ikä, sukupuoli ja kieli) ja kuntien sisäiseen tasoon (asema kunnassa, toimintasektori kunnassa ja koettu vaikutusvalta kunnan päätöksenteossa). Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää, ovatko yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit päättäjien asenteiden selittäjinä tärkeämpiä kuin kilpailevina hypoteeseina tarkastellut päättäjän edustusroolikäsitykset ja palvelutuotannon arvokäsitykset, kunnan palveluja koskevat arviot, kunnan väestöllis-taloudelliset olosuhteet sekä kunnan aiempi kehittämispolitiikka. NPM jaettiin tutkimuksessa kolmeen teemaan: tulosjohtamiseen ja kustannustehokkuuteen (joka sisälsi tulosyksiköittämisen, tilaaja–tuottajamallin, konsernijohtamisen ja käyttäjämaksut), markkinaehtoisuuteen ja valinnanvapauteen (ostopalvelut, yhtiöittäminen, palvelusetelit ja palvelujen käyttäjien valinnanvapaus palveluntuottajien välillä) sekä laatuun ja osallistumiseen (laatujohtaminen, palvelujen käyttäjille tarkoitetut palautejärjestelmät, palvelusitoumukset sekä palvelujen käyttäjien ja kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien laajentaminen). Keskeisin tutkimuskysymys oli etsiä vastausta siihen, selittävätkö yhteiskuntaryhmien välisiä taloudellis-poliittisia intressikonflikteja kuvaavat muuttujatparemmin tulosjohtamista ja kustannustehokkuutta sekä markkinaehtoisuutta ja valinnanvapautta koskevia asenteita, joihin yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit liittyvät voimakkaasti, kuin laatua ja osallistumista koskevia asenteita, joihin ei liity mainittuja konflikteja.
Tutkimuksessa havaittiin, että yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit olivat päättäjien asenteiden selittäjinä tärkeimpiä erityisesti markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa, ja että ne olivat tärkeitä myös tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa, mutta eivät lainkaan tärkeitä laadussa ja osallistumisessa. Tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa sekä markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa nämä konfliktit näkyivät päättäjien asenteissa selkeimmin ideologisen tason muuttujien kautta. Keskustaan ja oikeistoon identifioituvien päättäjien asenteet olivat vasemmistoon identifioituvia päättäjiä myönteisempiä. Kokoomuksen jäsenet olivat asenteissaan myönteisimpiä ja vasemmistoliiton jäsenet kielteisimpiä. Tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa perussuomalaisia, sosialidemokraatteja ja vihreitä edustavat päättäjät olivat asenteissaan myönteisempiä kuin vasemmistoliiton päättäjät, mutta kielteisempiä kuin keskustaa, RKP:ta ja kristillisdemokraatteja edustavat päättäjät, jotka puolestaan olivat asenteissaan kielteisempiä kuin kokoomuksen päättäjät. Markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa tulokset olivat muutoin samanlaisia, mutta nyt perussuomalaiset ja vihreät olivat asenteissaan jokseenkin yhtä myönteisiä kuin keskustan, RKP:n ja kristillisdemokraattien päättäjät. Laadussa ja osallistumisessa poliittinen ideologia ei ollut merkittävä asenteiden selittäjä, ja puolueiden välillä ei ollut muita eroja kuin se, että vihreiden päättäjillä asenteet olivat selvästi muiden puolueiden päättäjiä myönteisempiä.
Yhteiskunnallisen tason konflikteja kuvaavat muuttujat olivat tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa sekä markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa selittäjäjoukkona selitysasteeltaan merkittävä, mutta minkään yksittäisen muuttujan vaikutus ei näkynyt kovin vahvana. Korkeakoulututkinnon suorittaneiden ja elinkeinoelämän järjestöihin kuuluvien päättäjien asenteet olivat muita päättäjiä myönteisempiä. Pelkän ammattijärjestön jäsenyyden ei havaittu merkittävästi vaikuttavan päättäjän asenteisiin, mutta kunnallisten ammattijärjestöjen aktiivijäsenten (puheenjohtaja tai hallituksen jäsen) ja pääluottamusmiesten asenteet olivat selvästi muita päättäjiä kielteisempiä. Lisäksi korkeasti koulutettujen ja korkeassa ammattiasemassa olevien ammattijärjestöön kuuluvien päättäjien asenteet olivat myönteisempiä kuin vähemmän koulutettujen ja matalammassa ammattiasemassa olevien. Päättäjän työnantajasektori näkyi asenteissa siten, että kunnissa työskentelevät suhtautuivat markkinaehtoisuuteen ja valinnanvapauteen (mutta eivät tulosjohtamiseen ja kustannustehokkuuteen) muita päättäjiä kielteisemmin. Laadussa ja osallistumisessa mitkään yhteiskunnallista asemaa kuvaavat muuttujat eivät olleet tärkeitä asenteiden selittäjiä. Päättäjän ammattiasema, ikä, sukupuoli tai kieli ei ollut asenteiden selittäjänä tärkeä missään tutkimuksen kolmesta teemasta. Myöskään kuntien sisäisiä intressikonflikteja kuvaavat muuttujat eivät olleet tärkeitä asenteiden selittäjiä. Kunnanjohtajien ja yleishallinnon johtavien viranhaltijoiden havaittiin kuitenkin suhtautuvan tulosjohtamiseen ja kustannustehokkuuteen muita päättäjiä myönteisemmin.
Muut kuin yhteiskuntaryhmien välisiä taloudellis-poliittisia intressikonflikteja kuvaavat muuttujat eivät olleet tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa tai markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa tärkeitä asenteiden selittäjiä. Sen sijaan laadussa ja osallistumisessa ne selittivät asenteiden vaihtelusta suurimman osan. Laadussa ja osallistumisessa päättäjän edustusroolikäsitykset olivat tärkein asenteita selittävä tekijä siten, että uudistuksia kannattivat sellaiset päättäjät, jotka identifioituivat vahvasti kuntalaisten edustajiksi. Kunnan palveluja koskevat arviot tai kunnan väestöllis-taloudelliset olosuhteet eivät olleet tärkeitä asenteiden selittäjiä millään tutkimuksen kolmesta teemasta. Tutkimuksessa havaittiin kuitenkin että suurten kuntien (vähintään 20000 as.) päättäjät suhtautuivat tulosjohtamiseen ja kustannustehokkuuteen pienten ja keskisuurten kuntien päättäjiä myönteisemmin.
Tulosjohtaminen ja kustannustehokkuus sekä markkinaehtoisuus ja valinnanvapaus -teemojen katsottiin tutkimuksessa edustavan julkisen hallinnon, julkisen palvelutuotannon ja kuntien palvelutuotannon markkinaehtoista kehittämistä. Tutkimuksen keskeisin tulkinta on, että yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit ovat tärkein kuntien palvelutuotannon markkinaehtoista kehittämistä koskevien intressiasemien muotoutumiseen vaikuttava tekijä. Tutkimuksessa ei tarkasteltu sitä, mitkä tekijät vaikuttavat eniten kuntien päätöksiin ottaa käyttöön NPM-uudistustoimenpiteitä.
Asiasanat:new public management, uusi julkisjohtaminen, julkinen hallinto, kunnallishallinto, kuntapalvelut
Tutkimuksessa hallintoideologioita tarkasteltiin näkökulmasta, jossa yhteiskuntaryhmien katsotaan jatkuvasti pyrkivän luomaan ja ylläpitämään omille intresseilleen edullisia hallintoideologioita. Työn tutkimusote oli kvantitatiivinen ja tutkimuksen teoreettinen viitekehys rakennettiin uuden institutionalismin, realistisen yhteiskuntateorian ja hyvinvointivaltion poliittisen taloustieteen varaan. Tutkimuksen pääasiallinen aineisto muodostui Suomen Kuntaliiton KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelman yhteydessä kerätyistä Luottamushenkilö- ja viranhaltijatutkimuksista vuosilta 1995, 1999 ja 2003, joissa kuntien valtuutetuilta, kunnanhallituksen jäseniltä, lautakuntien jäseniltä ja johtavilta viranhaltijoilta kysyttiin heidän suhtautumistaan kuntien palvelutuotannon NPM-kehittämistoimenpiteisiin. Tutkimusmenetelminä työssä käytettiin ryhmäkeskiarvojen taulukointia, korrelaatiotarkasteluja ja binäärilogistista regressioanalyysia.
Tutkimuksessa yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit jaettiin ideologiseen tasoon (poliittinen ideologia ja puolueideologia), yhteiskunnalliseen tasoon (ammattiasema, koulutustaso, toiminta työmarkkinajärjestöissä, työnantajasektori sekä ikä, sukupuoli ja kieli) ja kuntien sisäiseen tasoon (asema kunnassa, toimintasektori kunnassa ja koettu vaikutusvalta kunnan päätöksenteossa). Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää, ovatko yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit päättäjien asenteiden selittäjinä tärkeämpiä kuin kilpailevina hypoteeseina tarkastellut päättäjän edustusroolikäsitykset ja palvelutuotannon arvokäsitykset, kunnan palveluja koskevat arviot, kunnan väestöllis-taloudelliset olosuhteet sekä kunnan aiempi kehittämispolitiikka. NPM jaettiin tutkimuksessa kolmeen teemaan: tulosjohtamiseen ja kustannustehokkuuteen (joka sisälsi tulosyksiköittämisen, tilaaja–tuottajamallin, konsernijohtamisen ja käyttäjämaksut), markkinaehtoisuuteen ja valinnanvapauteen (ostopalvelut, yhtiöittäminen, palvelusetelit ja palvelujen käyttäjien valinnanvapaus palveluntuottajien välillä) sekä laatuun ja osallistumiseen (laatujohtaminen, palvelujen käyttäjille tarkoitetut palautejärjestelmät, palvelusitoumukset sekä palvelujen käyttäjien ja kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien laajentaminen). Keskeisin tutkimuskysymys oli etsiä vastausta siihen, selittävätkö yhteiskuntaryhmien välisiä taloudellis-poliittisia intressikonflikteja kuvaavat muuttujatparemmin tulosjohtamista ja kustannustehokkuutta sekä markkinaehtoisuutta ja valinnanvapautta koskevia asenteita, joihin yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit liittyvät voimakkaasti, kuin laatua ja osallistumista koskevia asenteita, joihin ei liity mainittuja konflikteja.
Tutkimuksessa havaittiin, että yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit olivat päättäjien asenteiden selittäjinä tärkeimpiä erityisesti markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa, ja että ne olivat tärkeitä myös tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa, mutta eivät lainkaan tärkeitä laadussa ja osallistumisessa. Tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa sekä markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa nämä konfliktit näkyivät päättäjien asenteissa selkeimmin ideologisen tason muuttujien kautta. Keskustaan ja oikeistoon identifioituvien päättäjien asenteet olivat vasemmistoon identifioituvia päättäjiä myönteisempiä. Kokoomuksen jäsenet olivat asenteissaan myönteisimpiä ja vasemmistoliiton jäsenet kielteisimpiä. Tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa perussuomalaisia, sosialidemokraatteja ja vihreitä edustavat päättäjät olivat asenteissaan myönteisempiä kuin vasemmistoliiton päättäjät, mutta kielteisempiä kuin keskustaa, RKP:ta ja kristillisdemokraatteja edustavat päättäjät, jotka puolestaan olivat asenteissaan kielteisempiä kuin kokoomuksen päättäjät. Markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa tulokset olivat muutoin samanlaisia, mutta nyt perussuomalaiset ja vihreät olivat asenteissaan jokseenkin yhtä myönteisiä kuin keskustan, RKP:n ja kristillisdemokraattien päättäjät. Laadussa ja osallistumisessa poliittinen ideologia ei ollut merkittävä asenteiden selittäjä, ja puolueiden välillä ei ollut muita eroja kuin se, että vihreiden päättäjillä asenteet olivat selvästi muiden puolueiden päättäjiä myönteisempiä.
Yhteiskunnallisen tason konflikteja kuvaavat muuttujat olivat tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa sekä markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa selittäjäjoukkona selitysasteeltaan merkittävä, mutta minkään yksittäisen muuttujan vaikutus ei näkynyt kovin vahvana. Korkeakoulututkinnon suorittaneiden ja elinkeinoelämän järjestöihin kuuluvien päättäjien asenteet olivat muita päättäjiä myönteisempiä. Pelkän ammattijärjestön jäsenyyden ei havaittu merkittävästi vaikuttavan päättäjän asenteisiin, mutta kunnallisten ammattijärjestöjen aktiivijäsenten (puheenjohtaja tai hallituksen jäsen) ja pääluottamusmiesten asenteet olivat selvästi muita päättäjiä kielteisempiä. Lisäksi korkeasti koulutettujen ja korkeassa ammattiasemassa olevien ammattijärjestöön kuuluvien päättäjien asenteet olivat myönteisempiä kuin vähemmän koulutettujen ja matalammassa ammattiasemassa olevien. Päättäjän työnantajasektori näkyi asenteissa siten, että kunnissa työskentelevät suhtautuivat markkinaehtoisuuteen ja valinnanvapauteen (mutta eivät tulosjohtamiseen ja kustannustehokkuuteen) muita päättäjiä kielteisemmin. Laadussa ja osallistumisessa mitkään yhteiskunnallista asemaa kuvaavat muuttujat eivät olleet tärkeitä asenteiden selittäjiä. Päättäjän ammattiasema, ikä, sukupuoli tai kieli ei ollut asenteiden selittäjänä tärkeä missään tutkimuksen kolmesta teemasta. Myöskään kuntien sisäisiä intressikonflikteja kuvaavat muuttujat eivät olleet tärkeitä asenteiden selittäjiä. Kunnanjohtajien ja yleishallinnon johtavien viranhaltijoiden havaittiin kuitenkin suhtautuvan tulosjohtamiseen ja kustannustehokkuuteen muita päättäjiä myönteisemmin.
Muut kuin yhteiskuntaryhmien välisiä taloudellis-poliittisia intressikonflikteja kuvaavat muuttujat eivät olleet tulosjohtamisessa ja kustannustehokkuudessa tai markkinaehtoisuudessa ja valinnanvapaudessa tärkeitä asenteiden selittäjiä. Sen sijaan laadussa ja osallistumisessa ne selittivät asenteiden vaihtelusta suurimman osan. Laadussa ja osallistumisessa päättäjän edustusroolikäsitykset olivat tärkein asenteita selittävä tekijä siten, että uudistuksia kannattivat sellaiset päättäjät, jotka identifioituivat vahvasti kuntalaisten edustajiksi. Kunnan palveluja koskevat arviot tai kunnan väestöllis-taloudelliset olosuhteet eivät olleet tärkeitä asenteiden selittäjiä millään tutkimuksen kolmesta teemasta. Tutkimuksessa havaittiin kuitenkin että suurten kuntien (vähintään 20000 as.) päättäjät suhtautuivat tulosjohtamiseen ja kustannustehokkuuteen pienten ja keskisuurten kuntien päättäjiä myönteisemmin.
Tulosjohtaminen ja kustannustehokkuus sekä markkinaehtoisuus ja valinnanvapaus -teemojen katsottiin tutkimuksessa edustavan julkisen hallinnon, julkisen palvelutuotannon ja kuntien palvelutuotannon markkinaehtoista kehittämistä. Tutkimuksen keskeisin tulkinta on, että yhteiskuntaryhmien väliset taloudellis-poliittiset intressikonfliktit ovat tärkein kuntien palvelutuotannon markkinaehtoista kehittämistä koskevien intressiasemien muotoutumiseen vaikuttava tekijä. Tutkimuksessa ei tarkasteltu sitä, mitkä tekijät vaikuttavat eniten kuntien päätöksiin ottaa käyttöön NPM-uudistustoimenpiteitä.
Asiasanat:new public management, uusi julkisjohtaminen, julkinen hallinto, kunnallishallinto, kuntapalvelut