Ammattiurheilijan sosiaaliturvaan tähdännyt lainsäädäntö poliittisena prosessina vuosina 1993-2000

Abstract

Pro gradu käsittelee ammattiurheilijoiden erillisen sosiaaliturvalainsäädännön muodostumista 1990-luvun aikana. Ammattiurheilija määriteltiin vakuutusoikeudessa oikeudellisesti päteväksi ammatiksi syyskuussa 1994, jolloin urheiluammatin todettiin täyttäneen normaalin työsuhteen tunnusmerkistön. Vakuutusoikeuden päätös sai aikaan sen, että urheilun työnantajat velvoitettiin huolehtimaan urheilijoiden sosiaalietuuksista kuten tapaturma- ja eläketurvasta. Urheilun toimialan sisällä toivottiin kuitenkin erillisen sosiaaliturvajärjestelmän luomista urheilijoille, sillä normaali TEL -maksujärjestelmä koettiin liian kalliiksi urheiluseurojen taloudelliselle kantokyvylle. Lisäksi myös poliittisten päättäjien tasolla vallitsi käsitys siitä, että urheilujärjestelmän tuli voida itse kustantaa niin pitkälle kuin mahdollista oma ansiosidonnainen sosiaaliturvansa. Näin ollen urheilun toimialalle luotiinkin lopulta oma erillinen sosiaaliturvajärjestelmä, joka aktualisoitui vuonna 1995 voimaan tulleella asetuksella ja tuota asetusta vuonna 1998 täydentäneellä asetusuudistuksella. Varsinainen urheilijan sosiaaliturvalainsäädäntöprosessi huipentui lopulta vuonna 2000 voimaan tulleeseen lakiin urheilijoiden tapaturma- ja eläketurvasta.

Tutkimuksessa näiden asetusten ja lain syntyyn vaikuttaneita tekijöitä ja toimijoita tarkastellaan policy-analyyttisesti. Tutkimus selvittää, miten ammattiurheilijoiden oman sosiaaliturvajärjestelmän tarve nousi alun perin yhteiskunnalliselle päätösagendalle ja mitkä poliittiset toimijat olivat keskeisimmässä asemassa sosiaaliturva-asetusten ja -lain ympärillä. Tutkimuksessa päätöksenteon muotoutumista tarkastellaan vaiheittain jakamalla poliittinen päätös asian vireillepano-, valmistelu-, päätöksenteko- ja toimeenpanovaiheisiin. Tämä päätösvaiheiden jako on tutkimuksessa muodostettu yhdistelemällä R.A. Heinemanin, W.T. Bluhmin, S.A. Petersonin ja E.N. Kearnyn päätösvaihemallia B.W. Hogwoodin ja L.A. Gunnin päätösvaihemalliin. Tutkimuksessa aiheen tarkastelu lähteekin urheilijan sosiaaliturvalain poliittisen prosessin analyysin ja politiikan sisällön analyysin tarkastelunäkökulmista. Poliittinen prosessi ymmärretään näin ollen eri päätösvaiheista koostuvaksi kokonaisuudeksi. Toisaalta vaikka päätöksenteko on tutkimuksessa esitetty ajassa edenneellä etenemistavalla, sisältyi urheilijan sosiaaliturvan päätösprosessiin ajoittain jopa koko päätettävän asiakokonaisuuden uudelleen määrittelyä. Poliittisessa päätöksenteossa eri päätösvaiheiden välillä voidaan siis liikkua esimerkiksi toimeenpanovaiheesta takaisin valmisteluun ja uusiin päätöksiin.

Urheilijoiden sosiaaliturvan muotoutumista ja siihen liittyneitä tapahtumia tarkastellaan kronologisesti toimijoiden itse tuottaman aineiston avulla. Tutkimusaineisto koostuu erityisesti toimijoiden muistioista, kokouspöytäkirjoista, raporteista ja tiedotteista. Keskeisimpiä aineiston tuottajia olivat tutkimuksen kannalta urheilijoiden sosiaaliturvatoimikunta, sosiaali- ja terveysministeriö sekä urheilun keskusliitto Suomen Liikunta ja Urheilu (SLU). Lisäksi tutkimusta varten on käyty läpi aiheen eduskuntakäsittelyt ja suoritettu neljä asiantuntijahaastattelua. Haastatellut asiantuntijat edustivat lakivalmistelun aikana keskeisimpiä urheilun toimialan neuvotteluosapuolia kuten SLU:a, lajiliittoja ja pelaajayhdistyksiä. Aikarajauksena tutkimuksessa ovat vuodet 1993-2000 eli tutkimus sisältää ajanjakson urheilijan ammattiaseman ja sosiaaliturvatarpeen selvittämistä toivoneista keskusteluista vuonna 2000 valmistuneeseen lakiin. Lisäksi tutkimuksen valmistumisen aikaan vuonna 2009 lakia uudistettiin rajusti, joten tutkimuksessa esitellään myös uudistuneen lainsäädännön pääkohdat.

Tutkimuksen keskeisimpiin havaintoihin kuului, että urheilijoiden sosiaaliturvajärjestelmästä puhuttaessa tarkoitetaan käytännössä kahta erillistä järjestelmää. Urheilijoiden erilaisten seurasuhteiden takia 1990-luvun aikana luotu urheilijan sosiaaliturvajärjestelmä koski lähinnä joukkuepalloilijoita, jotka olivat suorassa työsuhteessa seuraansa. Yksilöurheilijoilla palkanmaksajaseura puuttui, joten heidän sosiaaliturvajärjestelmänsä perustui itse urheilijan hoitamiin pakollisiin vakuutuksiin. Heidät huomioitiin asetustasolla ylipäänsä vasta vuoden 1998 asetusuudistuksen myötä. Yksilölajien ammattiurheilijoiden määrä oli kuitenkin varsin pieni joukkuelajien ammattilaisiin verrattuna, joten erillisjärjestelmän piiriin kuului sellaisenaan kuitenkin valtaosa suomalaisista ammattiurheilijoista. Toisena keskeisenä tutkimustuloksena oli, että urheilijan sosiaaliturvajärjestelmää kuvasti usein kompromissiratkaisujen leima. Tämä johtui siitä, että järjestelmän kokonaiskustannustaso tuli pitää urheiluseurojen maksukyky huomioonottaen normaalia alhaisempana, mutta samalla tuli pitää huolta, että sosiaaliturva onnistuttiin käytännössä järjestämään. Niinpä se, että urheilujärjestelmä onnistui saamaan eriävistä lähtökohdista huolimatta luomaan oman erillisjärjestelmänsä TEL -järjestelmään liittymisen sijaan, oli jo itsessään lainvalmistelijoiden suurin ansio. Poliittisista toimijoista keskeisimmissä rooleissa sosiaaliturva-asetusten vireillepanossa ja valmistelussa olivat STM, SLU, urheilijoiden sosiaaliturvatoimikunta ja yksittäisistä lajeista erityisesti jääkiekko. Mielenkiintoista oli myös se, ettei poliittisten puolueiden rooli kohonnut missään vaiheessa merkittäväksi.