Kuntakonsernin omistajaohjauksen organisointi - tapauksina Suomen kuusi suurinta kaupunkia
VUOKKO, IIDA (2009)
VUOKKO, IIDA
2009
Kunnallistalous - Local Public Economics
Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2009-06-04
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-19859
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-19859
Tiivistelmä
Kuntalain muutokset ovat mahdollistaneet 1990-luvulta lähtien kunnille uusia tapoja järjestää palvelutuotantoaan. Ohjausjärjestelmien vapautumisen myötä kunnat nähdään konserneina myös johtamisen näkökulmasta. Aikaisemmin konserni nähtiin vain juridisena ja kirjanpidollisena käsitteenä kuntalaissa. Nyt on herätty siihen, että kuntien tulee myös ohjata ja johtaa omistuksiaan, jotta ne hyödyttäisivät parhaiten emokuntaa ja tätä kautta kunnan asukkaita.
Tässä tutkimuksessa kuvataan kuntakonsernin omistajaohjauksen organisointimahdollisuuksia. Omistajaohjauksen organisoinnista on sääntelyä kuntalaissa, mutta laki jättää kunnille myös vapauksia määritellä esimerkiksi käytössä olevat toimielimet ja viranomaiset ja mahdollisuuden useassa tilanteessa delegoida tehtäviä ja valtaa organisaatiossa.
Työssä määritellään kuntakonserni, konsernijohto ja omistajaohjaus, joka on osa omistajapolitiikka-kokonaisuutta. Teoreettisina lähtökohtina toimivat yhtäältä agenttiteoria selittämässä ja kuvaamassa työnjakoa ja toisaalta kuvataan omistajaohjauksen sijoittumista strategisen johtamisen näkökulmasta kunnan strategiakenttään ja hahmotetaan ohjauksen välineitä.
Empiirinen osuus on ensinnäkin toteutettu asiakirja-analyysinä. Asiakirja-analyysissa on tutkittu muun muassa konserniohjeita ja johtosääntöjä ja niiden pohjalta hahmotettu kaupungeissa käytössä olevat tehtävänjaot. Tämän jälkeen tutkimusta on syvennetty kunkin tapauskaupungin virkamiesjohtoon kuuluvan henkilön teemahaastattelulla. Haastatteluissa on selvitetty taustoja ja perusteluja organisointiin, minkälaisia välineitä on käytössä ja minkälaisia kehitysnäkymiä organisoinnissa on tai minkälaisia ongelmia on havaittu. Tapauskaupunkeina ovat Suomen kuusi suurinta kaupunkia eli Espoo, Helsinki, Oulu, Tampere, Turku ja Vantaa.
Vaikka tapauskaupungit ovat kuusi suurinta kaupunkia, niiden konsernit ovat hyvin erikokoisia yhtiölukumäärällisesti. Myös konsernijohdon on määrittely, tehtävänjaot ja omistajaohjauksen välineet vaihtelevat kaupungista toiseen. Yhtenäistä kaupungeissa on, että omistajaohjauksessa nähdään kaikkialla olevan kehitettävää ja tahtoa omistajaohjauksen tosialliseen kiristämiseen löytyy. Kolmessa kuudesta kaupungista on konsernijaosto ja kahteen on tutkimuksen teon aikana perustettu kaupunginhallituksen alainen jaosto, vaikka kaikissa tapauksissa jaostojen toiminta ei ole ongelmatonta. Kehittämistarpeita on nähty myös tavoitteiden asettamisessa, raportoinnissa ja edustajien nimeämisessä.
Asiasanat:kuntakonserni, omistajaohjaus, tehtävänjako, organisointi
Tässä tutkimuksessa kuvataan kuntakonsernin omistajaohjauksen organisointimahdollisuuksia. Omistajaohjauksen organisoinnista on sääntelyä kuntalaissa, mutta laki jättää kunnille myös vapauksia määritellä esimerkiksi käytössä olevat toimielimet ja viranomaiset ja mahdollisuuden useassa tilanteessa delegoida tehtäviä ja valtaa organisaatiossa.
Työssä määritellään kuntakonserni, konsernijohto ja omistajaohjaus, joka on osa omistajapolitiikka-kokonaisuutta. Teoreettisina lähtökohtina toimivat yhtäältä agenttiteoria selittämässä ja kuvaamassa työnjakoa ja toisaalta kuvataan omistajaohjauksen sijoittumista strategisen johtamisen näkökulmasta kunnan strategiakenttään ja hahmotetaan ohjauksen välineitä.
Empiirinen osuus on ensinnäkin toteutettu asiakirja-analyysinä. Asiakirja-analyysissa on tutkittu muun muassa konserniohjeita ja johtosääntöjä ja niiden pohjalta hahmotettu kaupungeissa käytössä olevat tehtävänjaot. Tämän jälkeen tutkimusta on syvennetty kunkin tapauskaupungin virkamiesjohtoon kuuluvan henkilön teemahaastattelulla. Haastatteluissa on selvitetty taustoja ja perusteluja organisointiin, minkälaisia välineitä on käytössä ja minkälaisia kehitysnäkymiä organisoinnissa on tai minkälaisia ongelmia on havaittu. Tapauskaupunkeina ovat Suomen kuusi suurinta kaupunkia eli Espoo, Helsinki, Oulu, Tampere, Turku ja Vantaa.
Vaikka tapauskaupungit ovat kuusi suurinta kaupunkia, niiden konsernit ovat hyvin erikokoisia yhtiölukumäärällisesti. Myös konsernijohdon on määrittely, tehtävänjaot ja omistajaohjauksen välineet vaihtelevat kaupungista toiseen. Yhtenäistä kaupungeissa on, että omistajaohjauksessa nähdään kaikkialla olevan kehitettävää ja tahtoa omistajaohjauksen tosialliseen kiristämiseen löytyy. Kolmessa kuudesta kaupungista on konsernijaosto ja kahteen on tutkimuksen teon aikana perustettu kaupunginhallituksen alainen jaosto, vaikka kaikissa tapauksissa jaostojen toiminta ei ole ongelmatonta. Kehittämistarpeita on nähty myös tavoitteiden asettamisessa, raportoinnissa ja edustajien nimeämisessä.
Asiasanat:kuntakonserni, omistajaohjaus, tehtävänjako, organisointi