Turvapaikanhakijan oikeusturva erityisesti muutoksenhakuvaiheessa sovellettaessa yhteisön vastuunmäärittämisasetusta N:o 343/2003 (EY)

Abstract

Tutkielmassa tarkastellaan turvapaikanhakijan oikeusturvan takeita erityisesti muutoksenhaussa Euroopan unionin neuvoston asetuksen N:o 343/2003 (EY) nojalla tapahtuvan vastuunsiirron täytäntöönpanossa toiseen jäsenvaltioon ja suhteessa palauttamiskieltoperiaatteen noudattamiseen. Yhteisön asetus, niin sanottu vastuunmäärittämisasetus, kuuluu olennaisena osana Euroopan unionin luomaan yhteiseen turvapaikkajärjestelmään ja se sisältää perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Jäsenvaltioiden vastuun määräytymisperusteet muodostavat keskenään hierarkkisen järjestyksen ja pääperiaatteena on turvapaikkahakemuksen käsittelyvastuun kuuluminen sille jäsenvaltiolle, jolla on ollut merkittävin osuus niissä edellytyksissä, joiden nojalla turvapaikanhakija on saapunut EU:n alueelle tai hänen edellytyksiinsä oleskella siellä. Jäsenvaltio voi myös ottaa turvapaikanhakijan hakemuksen käsittelyvastuun itselleen, vaikka se ei vastuunmäärittämisasetuksen mukaan olisi siihen velvollinen. Jäsenvaltio voi käsitellä turvapaikkahakemuksen myös toisen jäsenvaltion pyynnöstä humanitaarisista syistä. Perusteiden soveltamiseen liittyy keskeisellä tavalla myös Eurodac-sormenjälkirekisteri, jonka avulla voidaan verrata turvapaikanhakijoiden ja luvattomasti rajan ylittäneiden sekä maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden sormenjälkiä. Sormenjälkitiedoista saadaan selville, jos henkilö on hakenut turvapaikkaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa tai ylittänyt unionin ulkorajan laittomasti 15.1.2003 jälkeen. Vastuunmäärittämisasetus sisältää hierarkkisten perusteiden ja menettelyjen lisäksi säännöt koskien toiseen jäsenvaltioon tehtävää takaisinottoa, vastuunsiirtoa ja tiedustelua, joiden perusteella turvapaikanhakijan turvapaikka-hakemuksen käsittelyvastuu voidaan toteuttaa sekä mahdollisuudesta toteuttaa jäsenvaltioiden kahdenvälisiä hallinnollisia järjestelyjä.

Tutkimusmenetelmä noudattelee oikeusdogmaattista metodia. Tutkielmassa tarkastellaan lainopin menetelmin turvapaikanhakijan oikeusturvaa säänteleviä oikeussääntöjä Dublin-menettelyssä ja muutoksenhaussa sekä niiden sijoittumista turvapaikka- ja ihmisoikeuden oikeudenalalla. Hallinto-oikeudellista normijärjestelmää, sen systematiikkaa ja tulkintaa, limittyneenä vastuunmäärittämis-asetuksen säädösympäristöön tarkastellaan oikeussuoja-ajattelun näkökulmasta. Vastuunmäärittä¬misasetuksen säännökset sallivat hallintoviranomaiselle harkintavaltaa sovellettavien säännösten suhteen, ihmisoikeusperiaatteiden ja sitovien oikeussuojaa turvaavien säännösten asettaessa viranomaisen harkintavallalle rajat.

Aineistona tutkielmassa on käytetty suoraan sovellettavia yhteisön asetuksia ja direktiivejä aiheeseen liittyen, kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia tukevana aineistona sekä kotoperäistä lainsäädäntöä soveltuvin osin. Säännösten tulkinnassa apuna on käytetty myös useiden ihmisoikeus-, ulkomaalais- ja turvapaikkajuridiikkaan sekä yhteisön oikeuteen perehtyneiden tutkijoiden artikkeleita ja julkaisuja oikeuskirjallisuudessa. Lisäksi aineistona on käytetty erityisesti kahden keskeisen ihmisoikeusjärjestön UNHCR:n ja ECRE:n raportteja ja tutkimuksia koskien vastuunmäärittämisasetuksen soveltamista ja siihen liittyviä epäkohtia.

Aineellinen turvapaikkatutkinta ja kansainvälisen suojelun tarve tutkitaan vasta turvapaikka-hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa. Neuvoston vastuunmäärittämisasetus ei yhdenmukaista turvapaikkamenettelyjä, vaan määrittelee sitovasti vain ne perusteet ja täytäntöönpanomenettelyt, jotka ovat asetuksen soveltamisessa tarpeen ja jättää kansallisen lainsäädännön mukaisesti säädettäväksi sen, miten turvapaikkamenettelystä ja pakolaisaseman myöntämisestä päätetään. Nämä menettelyt ja pakolaisaseman tutkimusharkinta vaihtelevat suuresti jäsenvaltioittain asettaen turvapaikanhakijat eriarvoiseen asemaan turvapaikkaprosessissa. Epäyhdenvertaisuuden lisäksi epäyhtenäiset turvapaikkamenettelyt ovat muutamissa jäsenvaltioissa vaarantaneet turvapaikanhakijan perustavaa laatua olevaa oikeutta päästä turvapaikkamenettelyyn ja saada kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa tutkituksi. Tämä saattaa asettaa turvapaikanhakijan mahdollisesti myös palauttamiskiellon tai ketjupalautuskiellon loukkaamisen kohteeksi.

Turvapaikanhakijalle turvattavista oikeusturvamenettelyistä ja oikeusturvakeinoista päättäminen kuuluu lähtökohtaisesti jäsenvaltioille. Oikeusturvan taso ja oikeusturvakeinot vaihtelevat myös jäsenvaltioittain siitäkin huolimatta, että niistä määrätään myös ihmisoikeussopimuksin. Toisessa jäsenvaltiossa hyväksytty vastuunsiirto tai takaisinotto johtaa siihen, että turvapaikanhakijan hakemus jätetään tutkimatta ja turvapaikanhakija käännytetään vastuuvaltioon. Täytäntöönpanoon voidaan ryhtyä välittömästi eikä päätökseen tehdyllä valituksella ole täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta. Hallinto-oikeus voi kuitenkin määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai kieltää täytäntöönpanon. Turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta ongelmalliseksi on havaittu Dublin-menettelyn summaariset piirteet, joiksi katsotaan muun muassa perusteellisen kuulemisen ja käännyttämispäätökseen liittyvien tekijöiden selvittämisen muodollisuus, ripeätahtisuus ja päätöksen välitön täytäntöönpanokelpoisuus. Turvapaikanhakijalla on oikeus avustajan ja tulkin käyttämiseen, oikeusapuun sekä oikeudelliseen neuvontaan. Täytäntöönpanokieltohakemus on tehtävä nopeasti ja näytön hankintaan ei tosiasiassa ole mahdollisuutta. Turvapaikanhakija edellä mainitut oikeudet eivät kuitenkaan pysty turvaamaan täytäntöönpanokieltohakemuksen tekemiseen käytössä olevan lyhyen ajan vuoksi turvapaikanhakijan oikeusturvan toteutumista.

Vastuunmäärittämisasetuksen mukaan kaikkia unionin jäsenvaltioita pidetään turvallisina maina turvapaikanhakijalle. Kaikkia jäsenvaltioita velvoittaa kuitenkin palauttamiskiellon periaate, jonka mukaan ulkomaalaista ei saa poistaa maasta, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Lisäksi jäsenvaltioita velvoittaa palauttamiskieltoon liittyvä ketjupalautuskielto, jonka mukaan palauttavan valtion on varmistettava, että vastaanottava valtio ei lähetä turvapaikanhakijaa edelleen ihmisoikeuksia loukkaavaan valtioon. Vastuu näiden periaatteiden arvioinnista ja noudattamisesta kuuluu sille, jäsenvaltiolle, joka lähettää tai palauttaa hakijan toiseen valtioon. Hallintotuomioistuin ei täytäntöönpanokieltohakemuksen vireillä ollessa varsinaisesti ota kantaa turvapaikanhakijan kansainvälisen suojelun saamiseksi esittämiin perusteisiin, mutta tosiasiassa sen on palauttamiskiellon ja ketjupalautuskiellon arviointia tehdessään otettava kantaa myös näihin perusteisiin sekä olosuhteisiin, jotka vallitsevat palautuksen tai käännytyksen kohdevaltiossa.

Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toinen vaihe on käynnissä, päättyen vuonna 2010. Turvapaikkamenettelyä ja kansainvälisen suojelun myöntämisen perusteita ei ole vielä yhteisön taholta yhdenmukaistettu siitä huolimatta, että yhteisö on antanut useita vähimmäisvaatimuksia koskevaa direktiiviä yhteisön turvapaikkaoikeudesta. Direktiivit asettavat vähimmäistason, joka jäsenvaltioiden on toteutettava, mutta direktiivit eivät kuitenkaan estä säätämästä turvapaikanhakijoille suotuisammasta suojelun tasosta.