Promoting Donor Policies in Aid: Ownership and Conditionality in Quang Tri Rural Development Programme

Abstract

This thesis delves into the principles of ownership and conditionality in development cooperation. Since the 1990s, ownership has become a central tenet in aid. The idea is that in order to avoid the mistakes of the past decades of failed development interventions, recipients must be empowered to take the lead in development planning and implementation. At the same time, though, the number of aid conditionalities that donors adhere to keeps rising. Also Finnish aid interventions must support not only ownership but also e.g. poverty reduction, democratisation, decentralisation, gender equality, environmental protection and good governance, values that do not always sit together easily with strong recipient ownership. The donor is faced with contradictory incentives, on the one hand to let go and on the other to keep control.

The empirical focus is on Quang Tri Rural Development Programme (QTRDP), a bilateral development cooperation project in Central Vietnam funded by Finland. The research task is to assess the success of donor policies in the project as understood by donor side actors: how were donor policies, both ownership and conditionality, reflected in project practice, and conversely, how was project practice interpreted in the light of donor policies? The primary research material consists of interviews with fifteen people involved in QTRDP either through the Ministry for Foreign Affairs of Finland (MFA, the donor agency) or the consultancy company contracted to support programme implementation. The research method was empirical and quite simple: interview texts, thematised and coded, formed the basis for analysis. My methodological approach was loosely based on Olivier de Sardan’s entangled social logic approach, combining both realist/factual and constructionist perspectives to analysis.

The research is set in the framework of ‘inside’ and ‘outside’ perspectives to the aid relationship. The former sees aid as a rationalist activity based on planning and shared goals, the problems of which have been a consequence on ill-conceived donor policies. In this view, the ownership agenda is a much needed initiative to transfer power to the recipient. In the latter view, aid inevitably leads to donor domination, and any new policy rhetoric will not make a difference.

In aid literature ownership is primarily understood as power and control over aid processes. Seen in this light, it is obvious that in QTRDP the recipient (primarily the provincial authorities) held exceptionally strong ownership over programme activities: in most central disagreements with the donor they got their way. This was enabled by the internal workings of the ownership policy. Disciplined by the discourse and the history of accusations of donor intrusion it carries with it, the donor was unwilling to use open imposition based on its financial muscle. But it was at least to an equal measure due to the exceptional strength of the recipient and his/her insistence on taking that ownership.

But giving away total control (total ownership) was not an acceptable option to the interviewees: the donor also had her/his share of the right to control. Justification for the few instances of donor domination apparent in the project, as well as the general justification for donor interference in the use of aid funds, was found in the defects of the recipient, the Other, in opposition to whom the image of Self was constructed. The Other was corrupt and did not care for the hardship of vulnerable groups, qualities quite incongruent with Finnish aid policies and values in general. Therefore, the donor and the consultant were morally obliged to control the way aid funds were used.

All in all the interviewees found the balance between ownership and conditionality in the programme quite good: recipient ownership had dominated over Finnish aid conditions to some degree, but still something was achieved on all fronts. Vietnamese predomination was presented as ownership, and cases of donor imposition as essential promotion of other donor goals. This way both actions congruent with ownership and actions congruent with ‘donorship’ were presented as successful instances of authorised policy.

This study questions the inevitability of donor dominance in the aid relationship assumed by outside critics. It also questions the assumption of much inside literature that the key to ownership lies in dialogue based on trust and openness. In QTRDP there was not much trust or openness between the recipient and the donor side, but compromises acceptable to all parties could always be negotiated. This study suggests that instead of assuming either dominance or mutuality of goals, development studies and aid practice would benefit from further study into the field realities of how development cooperation actually happens: how different actors in development strategize in their dealings with other agents, how they are constrained yet able to subvert the objectives of others, and how policies influence aid interventions and are influenced by them.

Tämä tutkimus paneutuu omistajuuden ja ehdollisuuden käsitteisiin kehitysyhteistyössä. 90-luvulta alkaen omistajuudesta on tullut keskeinen opinkappale avussa. Ideana on, että epäonnistuneiden apuinterventioiden historiasta irti pääsemiseksi avunsaajien täytyy voimallistua ottamaan avun suunnittelu ja toteutus omiin käsiinsä. Samalla kuitenkin erilaisten avun ehtojen määrä jatkaa nousuaan. Myös Suomen kehityshankkeiden täytyy tukea paitsi omistajuutta, myös esimerkiksi köyhyyden vähentämistä, demokratisaatiota, desentralisaatiota, sukupuolten välistä tasa-arvoa, ympäristönsuojelua ja hyvää hallintoa, arvoja jotka eivät välttämättä saumattomasti istu vahvaan avunsaajamaan omistajuuteen. Avunantaja on ristiriitaisessa tilanteessa, jossa toisaalta tulisi luopua kontrollista, toisaalta pitää siitä kiinni.

Empiirisesti tutkielma keskittyy Quang Trin maaseutukehitysohjelmaan (QTRDP), Suomen rahoittamaan kahdenväliseen kehitysyhteistyöhankkeeseen Keski-Vietnamissa. Tutkimustehtävänä on arvioida Suomen kehityspolitiikan toteutumista hankkeessa rahoittajaosapuolen näkökulmasta. Miten omistajuuden periaate ja toisaalta avun ehdot heijastuivat projektin käytäntöihin, ja toisaalta miten käytäntöjä tulkittiin politiikkatavoitteiden valossa? Ensisijainen tutkimusmateriaali koostuu 15 projektin kanssa joko ulkoasiainministeriön (rahoittaja) tai projektin toteutusta tukemaan palkatun konsulttifirman kautta työskennelleen ihmisen haastatteluista. Metodi oli empiirisen yksinkertainen: teemoitellut ja koodatut haastattelutekstit muodostivat analyysin pohjan. Tutkimukseen on löysästi sovellettu Olivier de Sardanin ‘sotkuisen sosiaalisen logiikan’ (entangled social logic) menetelmää, joka yhdistelee faktuaalista ja konstruktionistista näkökulmaa analyysiin.

Tutkimus asettuu apusuhteen ‘idealistisen’ ja ‘kriittisen’ tutkimusperinteen luomaan kehikkoon. Ensimmäisen mukaan apu on jaetuille tavoitteille perustuvaa suunniteltua ja rationaalista toimintaa, jossa koetut ongelmat selitetään virheellisillä apuparadigmoilla. Tästä näkökulmasta omistajuus-agenda näyttäytyy hyödyllisenä aloitteena vallan siirtämiseksi avunsaajan suuntaan. Jälkimmäisen koulukunnan mukaan apu johtaa väistämättä avunantajan dominointiin eikä mikään poliittinen tai periaatteellinen retoriikka muuta tätä perustotuutta.

Apukirjallisuudessa omistajuus ymmärretään ensisijaisesti valtana ja apuprosessien hallintana. Tässä valossa vaikuttaa ilmeiseltä että QTRDP:ssa avunsaajan (ensijaisesti provinssitason viranomaiset) omistajuus oli harvinaisen voimakas: useimmissa kiistoissa rahoittajan kanssa he vetivät pitemmän korren. Tätä edesauttoi omistajuus-politiikan luoma sisäinen kuri. Omistajuus-diskurssi ja sen keskeisenä osana avunantajan toimiin kohdituva kritiikki tekivät rahoittajan haluttomaksi avoimesti käyttämään rahan tuomaa valtaa. Mutta vähintään yhtä tärkeää oli avunsaajan poikkeuksellinen vahvuus ja heidän voimakas omistajuus-vaatimuksensa.

Haastateltavien mukaan täyden hallinnan (täyden omistajuuden) antaminen avunsaajalle ei kuitenkaan ollut mahdollista: myös avunantajalla nähtiin olevan oikeus jonkinasteiseen hallintaan. Oikeutus muutamille selville rahoittajan painostuksesta syntyneille päätöksille kuten myös yleinen oikeutus projektin toteutukseen puuttumiselle löydettiin avunsaajan puutteista. Kuva itsestä rakennettiin vastakkaissuhteessa avunsaajaan, joka kuvattin korruptoituneena ja välinpitämättömänä ihmisten kärsimyksiä kohtaan – varsin sopimattomia ominaisuuksia Suomen kehityspolitiikan näkökulmasta. Rahoittajalla ja konsultilla oli siis suorastaan moraalinen velvollisuus puuttua apuvarojen käyttöön.

Omistajuuden ja ehdollisuuden välinen tasapaino nähtiin hankkeessa kaiken kaikkiaan melko hyvänä. Avunsaajan omistajuus oli ollut jonkin verran Suomen avun ehtoihin paneutumista vahvempaa, mutta kaikissa asioissa koettiin kuitenkin edistytyn. Vietnamilainen hallinta esitettiin omistajuutena ja avunantajapuolen painostustoimet Suomen avun tavoitteiden välttämättömänä ajamisena. Sillä tavoin molemmat, sekä omistajuutta että ehdollisuutta tukevat toimet, pystyttiin esittämään menestyksekkäänä Suomen apupolitiikan toteuttamisena.

Tutkielma kyseenalaistaa apukriittisen koulukunnan oletuksen avunantajan väistämättömästä dominoinnista apusuhteessa. Se kyseenalaistaa myös instrumentaalisen koulukunnan oletuksen, jonka mukaan omistajuuteen päästään luottamukseen ja avoimuuteen perustuvan dialogin kautta. QTRDP:ssa avunantajapuolen ja avunsaajapuolen väliltä ei juuri löytynyt avoimuutta tai luottamusta, mutta siitä huolimatta osapuolia tyydyttäviä kompromisseja pystyttiin aina löytämään. Tulokset viittaavat siihen, että dominoinnin tai vaihtoehtoisesti yhtenevien tavoitteiden olettamisen sijaan kehitysyhteistyön tutkimisessa olisi syytä paneutua syvällisemmin apusuhteiden kenttätodellisuuteen: eri toimijoiden taktiikoihin sekä siihen, miten omat ja muiden tavoitteet rajoittavat (ja mahdollistavat) toimintaa ja miten niiden toteutumista toisaalta rajoitetaan.