Kunnan liiketoimintaa harjoittavien tytäryhtiöiden poliittis-hallinnolliset omistajaohjaajat, ohjausvälineet ja tarkastustoimijoiden kontrollit

Abstract

Tämä työ käsittelee kuntien liiketoimintaa harjoittavien tytäryhtiöiden omistajaohjaajia ja ohjausvälineitä tarkastustoimintaan kytkettynä. Kuntalakia uudistettiin 15.5.2007, jolloin määriteltiin kuntakonserni, konsernijohto ja päivitettiin tarkastustoimijoiden tehtävät konserniaikaa paremmin palveleviksi. Omistajaohjausta ei ole julkisessa keskustelussa pidetty kuntien vahvana alueena, vaikka omistukset ovat merkittävät. Käsitystä konsernijohtamisen haastavuudesta tukee myös usein esiin tullut politiikan ja virkamieshallinnon valtakilpailu sekä valvojan ja valvottavan roolien sekoittuminen. Myös tarkastustoimijoiden tehtävät, roolit ja työn koordinointi muuttuvat, kun työympäristö muuttuu.

Tutkimuksessa sovellettiin omistajaohjauksen ja tarkastustoiminnan ilmiöiden yhdistämiseen agenttiteoriaa kokeilevalla otteella. Tutkimus toteutettiin laadullisena aineistoanalyysinä, jossa ajankohtaisin esimerkein havainnollistettiin käytännön toimintoja. Tutkimuksessa kartoitettiin omistajaohjauksen ja tarkastajien välisiä keskeisiä yhteyksiä sekä niitä mahdollisuuksia, joita kummankin toiminnon kehittämisessä on. Osakeyhtiön omistajaohjauksen toteuttajina tutkimuksessa kuvattiin, yhtiökokous, hallitus, nimitysvaliokunta, virkamiesvalta sekä poliittiset vallankäyttäjät. Ohjauksessa käytettävistä välineistä käsiteltiin yhtiöjärjestys, konserniohje, corporate governance ja johdon palkitseminen. Kuntatarkastus on tutkimuksessa jaettu JHTT-tilintarkastukseen, tarkastuslautakuntaan, sisäiseen tarkastukseen ja controller-toimintoon.

Tuloksina saatiin merkkejä siitä, että kuntakonsernin omistajaohjauksen toiminnot näyttävät sitoutuvan ammattimaista omistajuutta tiukemmin vielä politiikan toimintatapaan. Kuntataloudelle lisäarvoa luovaa omistajuutta ei tavoitella vielä täysipainoisesti. Päämiehenä tutkimuksessa nähtiin abstrakti kuntatalous, jonka etu on myös suurin kuntalaisten etu. Tarkastustoimijoiden kohdalla rooli omistajaohjauksessa oli kirjallisen aineiston pohjalta rajallisesti tutkittavissa. Viitteitä saatiin siitä, että tarkastuksen rooli ei ole kuntatalouden etuja valvova, jos tarkastuksen tehtävänä nähdään omistajaohjauksen toimijoiden valvonta vapaasti. Omistajaohjauksen toteuttajat ja tarkastustoimijat ovat usein tehtävistään tilivelvollisia eri päämiehille ja tarkastuksen toimeksianto on usein varsin rajattu mahdollisuuksiltaan. Tarkastus on yhteydessä suoraan kuntatalouden etuun, mikäli päätetty tahtotila ja valittu toimintatapa omistajaohjauksessa ovat kuntatalouden kannalta lisäarvoa luovaa. Ajankohtaiset lakimuutokset ja kannanotot antavat kuitenkin viestin siitä, että konserniohjaus, liiketoiminnan omistajaohjaus ja tarkastus kehittyvät jatkossa selvästi toisiinsa integroituen.

Avainsanat: Kuntakonserni, konserniohjaus, omistajaohjaus, kuntien liiketoiminta, tarkastus, arviointi