Asiointikieli viranomaisessa
KARHUNEN, JESSICA (2007)
KARHUNEN, JESSICA
2007
Julkisoikeus - Public Law
Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2007-11-30
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-17460
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-17460
Tiivistelmä
Asiointikieleen liittyviä oikeuksia on tutkimuksessa käsitelty kahdesta näkökulmasta. Tarkastelun kohteena on ensinnäkin ollut hallinnossa käytettävälle kielelle asetetut laadulliset vaatimukset ja toiseksi asiakkaan oikeus käyttää omaa kieltään viranomaisessa asioidessaan. Hallinnon palveluperiaatteen asiakasnäkökulma on keskeinen tekijä asiointikieleen liittyvien oikeuksien hahmottamisessa. Hallinnon palveluperiaate tarkoittaa sitä, että asiakkaan saama palvelu on asianmukaista ja viranomainen toteuttaa tehtävänsä tuloksellisesti. Keinona toteuttaa asiakasnäkökulmaa on viranomaiselle sekä hallintolaissa että kielilaissa asetettu velvollisuus oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että asiakkaan asiointikieleen liittyvät oikeudet toteutuvat. Viranomaisen oma-aloitteisuusvelvoite on osa julkisen vallan perusoikeuksien edistämisvelvoitetta. Asiakkaan asiointikieleen liittyvien oikeuksien perusoikeusaseman vuoksi julkinen valta on velvollinen edistämään sitä, että asiointikieleen liittyvät oikeudet toteutuvat osana hyvää hallintoa. Hallinnon modernisoitumiskehitys ja hallinnon palveluperiaatteen mukainen asiakasnäkökulma asettavat nykyään hyvän hallinnon saavuttamiselle entistä korkeatasoisempia vaatimuksia. Asiakasnäkökulma merkitsee sitä, että hallinnon palveluiden asianmukaisuutta ja tuloksellisuutta arvioidaan nimenomaan asiakkaan näkökulmasta.
Palveluperiaatteen laatutason sitomisella asianmukaisuuden vaatimukseen on merkitystä myös viranomaisen kielenkäytön laadun kannalta. Viranomaisen oma-aloitteisuusvelvoite korostuu, koska asiointi on järjestettävä mahdollisimman joustavaksi ja palvelumyönteiseksi. Viranomaisen kielenkäytön laadulla eli asiallisuudella, selkeydellä ja ymmärrettävyydellä on erityistä merkitystä asiakkaan asiointikokemuksen kannalta. Hallinnon palveluperiaatteen tavoitteena on tukea asiakkaan itsenäisiä toimintaedellytyksiä siten, etteivät erot asiakkaiden tiedoissa ja asiointivalmiuksissa vaikuttaisi haitallisesti hallintomenettelyssä. Kielenkäytön laadun kannalta viimeksi sanottu tarkoittaa, että asiakkaan tulee tosiasiallisesti ymmärtää asian sisältö ja saada oman oikeusturvansa takaamiseksi riittävästi tietoa. Keinona korjata asiakkaan tiedolliset puutteet on lisäksi viranomaisen antama neuvonta, jota voidaan pitää hallinnon palveluperiaatteen konkreettisena ilmentymänä. Asiakkaalla on oikeus kielenkäytön laadultaan hyvään ja edellytysten täyttyessä myös omakieliseen neuvontaan.
Kielellisten oikeuksien osalta viranomaiselle asetettu oma-aloitteisuusvelvoite merkitsee sitä, että asiakkaan oikeus käyttää omaa kieltään viranomaisessa asioidessaan tulee toteutua ilman, että hänen tarvitsee erikseen vedota siihen. Viranomaisen on siis huolehdittava kielellisten oikeuksien toteutumisesta käytännössä. Oma-aloitteisuusvelvoite liittyy kielellisten oikeuksien osalta keskeisesti myös yhdenvertaisuuteen ja kielelliseen tasa-arvoon, sillä yhdenvertaisuus hallinnossa ei voi toteutua, jos asiakkaan on vaadittava viranomaista huolehtimaan laissa säädetyistä velvollisuuksistaan. Kielellisten oikeuksien kannalta tämä tarkoittaa sitä, ettei hyvän hallinnon mukaiseksi voida katsoa sellaista viranomaisen toimintaa, jossa jompaakumpaa kansalliskieltä käyttävän asiakkaan on vaadittava viranomaista huolehtimaan kielellisten oikeuksiensa toteutumisesta. Omakielisen palvelun tulee siis toteutua ilman asiakkaan pyyntöä, jotta hyvän hallinnon voidaan katsoa olevan saatavissa samanlaisin perustein kaikille hallinnon asiakkaille, sekä suomen- että ruotsinkielisille. Jokaisen tulee voida luottaa siihen, että hallinto toimii ja asiat käsitellään oikein riippumatta siitä, millä kielellä hän hallinnossa asioi. Viranomaisen kielenkäytön tulee lisäksi olla ymmärrettävyydeltään yhtä hyvää kaikkien hallinnon asiakkaiden kannalta. Ymmärrettävyydellä viittaan kielenkäytön hyvän laadun lisäksi viranomaisen riittävään kielitaitoon, josta huolehtiminen on kielilaissa asetettu viranomaisen velvollisuudeksi.
Viranomaisen oma-aloitteisuusvelvoite on keinona turvata asiakkaan oikeudet myös silloin, kun kyse on hallintomenettelyn eri vaiheiden asiointikieleen liittyvistä yksittäisistä oikeuksista. Viranomaisen tulisi lähestyä asiakasta oikealla kielellä jo silloin, kun viranomainen ilmoittaa hallintoasian vireille tulosta taikka vireilläolosta. Asiakkaan itsenäisiä toimintaedellytyksiä asiansa hoitamisessa vahvistaa viranomaisen velvollisuus epäselvässä tilanteessa oma-aloitteisesti tiedustella sitä, kumpaa kieltä asiakas haluaa käyttää. Lisäksi kielikysymyksen esittäminen osoittaa asiakkaalle, että hänellä on asian käsittelykielestä riippumaton oikeus käyttää omaa taikka valitsemaansa kieltä. Oma-aloitteisuusvelvoitteen merkitys asiakkaan oikeuksien turvaamiseksi on luettavissa jo oikeudesta käyttää ja tulla kuulluksi omalla kielellään. Oma kieli käsite korostaa asiakkaan omaa kokemusta siitä, kumman kielen hän itse kokee omaksi kielekseen ja valitsee käytettäväksi viranomaisyhteyksissään. Tulkkauksen ja käännöksen tulee myös olla nimenomaan asiakkaan ja hänen oikeusturvansa kannalta arvioituna riittävää silloin, kun asiakkaan kielelliset oikeudet toteutuvat niiden avulla. Asian vireillepanoon ja -tuloon liittyy myös monenlaisia ohjekirjasia ja lomakkeita, joiden selkeys, ymmärrettävyys sekä saatavuus omalla kielellä vahvistavat asiakkaan itsenäisiä toimintaedellytyksiä. Viranomaisen kaksikielisellä ulkoisella kuvalla on myös yhteys viranomaisen oma-aloitteisuusvelvoitteeseen. Kielelliset oikeudet toteutuvat käytännössä silloin, kun viranomainen huolehtii tiedon, lomakkeiden ja esitteiden saatavuudesta molemmilla kansalliskielillä
Erityisesti kielellisiä oikeuksia on tähänastisessa käytännössä käsitelty erillään muusta hallinnosta eräänlaisena lisänä. Tämä on vaikuttanut siihen, että kielelliset oikeudet ovat jääneet liian vähälle huomiolle. Viranomaisen kielenkäytön laadusta ei ennen hallintolakia ollut säännelty laintasolla, vaikka esimerkiksi laillisuusvalvontaa koskevassa käytännössä on jo pitkään katsottu, että kielenkäytön laatuvaatimuksilla on merkityksensä osana hyvää hallintoa. Tutkimuksessa olen pyrkinyt tuomaan esiin, miten suomen ja ruotsin kielen käyttöä määrittelevät kielelliset perusoikeudet sekä viranomaisen kielenkäytön laadulle asetetut vaatimukset tehostavat osaltaan hyvän hallinnon edellytyksiä. Nähtäväksi ja mahdollisen jatkotutkimuksen aiheeksi jää se, miten uuden kielilain kielellisten oikeuksien sekä hallintolain hyvän kielenkäytön vaatimuksen tosiasiallinen sisällyttäminen osaksi hallintokulttuuria onnistuu.
Palveluperiaatteen laatutason sitomisella asianmukaisuuden vaatimukseen on merkitystä myös viranomaisen kielenkäytön laadun kannalta. Viranomaisen oma-aloitteisuusvelvoite korostuu, koska asiointi on järjestettävä mahdollisimman joustavaksi ja palvelumyönteiseksi. Viranomaisen kielenkäytön laadulla eli asiallisuudella, selkeydellä ja ymmärrettävyydellä on erityistä merkitystä asiakkaan asiointikokemuksen kannalta. Hallinnon palveluperiaatteen tavoitteena on tukea asiakkaan itsenäisiä toimintaedellytyksiä siten, etteivät erot asiakkaiden tiedoissa ja asiointivalmiuksissa vaikuttaisi haitallisesti hallintomenettelyssä. Kielenkäytön laadun kannalta viimeksi sanottu tarkoittaa, että asiakkaan tulee tosiasiallisesti ymmärtää asian sisältö ja saada oman oikeusturvansa takaamiseksi riittävästi tietoa. Keinona korjata asiakkaan tiedolliset puutteet on lisäksi viranomaisen antama neuvonta, jota voidaan pitää hallinnon palveluperiaatteen konkreettisena ilmentymänä. Asiakkaalla on oikeus kielenkäytön laadultaan hyvään ja edellytysten täyttyessä myös omakieliseen neuvontaan.
Kielellisten oikeuksien osalta viranomaiselle asetettu oma-aloitteisuusvelvoite merkitsee sitä, että asiakkaan oikeus käyttää omaa kieltään viranomaisessa asioidessaan tulee toteutua ilman, että hänen tarvitsee erikseen vedota siihen. Viranomaisen on siis huolehdittava kielellisten oikeuksien toteutumisesta käytännössä. Oma-aloitteisuusvelvoite liittyy kielellisten oikeuksien osalta keskeisesti myös yhdenvertaisuuteen ja kielelliseen tasa-arvoon, sillä yhdenvertaisuus hallinnossa ei voi toteutua, jos asiakkaan on vaadittava viranomaista huolehtimaan laissa säädetyistä velvollisuuksistaan. Kielellisten oikeuksien kannalta tämä tarkoittaa sitä, ettei hyvän hallinnon mukaiseksi voida katsoa sellaista viranomaisen toimintaa, jossa jompaakumpaa kansalliskieltä käyttävän asiakkaan on vaadittava viranomaista huolehtimaan kielellisten oikeuksiensa toteutumisesta. Omakielisen palvelun tulee siis toteutua ilman asiakkaan pyyntöä, jotta hyvän hallinnon voidaan katsoa olevan saatavissa samanlaisin perustein kaikille hallinnon asiakkaille, sekä suomen- että ruotsinkielisille. Jokaisen tulee voida luottaa siihen, että hallinto toimii ja asiat käsitellään oikein riippumatta siitä, millä kielellä hän hallinnossa asioi. Viranomaisen kielenkäytön tulee lisäksi olla ymmärrettävyydeltään yhtä hyvää kaikkien hallinnon asiakkaiden kannalta. Ymmärrettävyydellä viittaan kielenkäytön hyvän laadun lisäksi viranomaisen riittävään kielitaitoon, josta huolehtiminen on kielilaissa asetettu viranomaisen velvollisuudeksi.
Viranomaisen oma-aloitteisuusvelvoite on keinona turvata asiakkaan oikeudet myös silloin, kun kyse on hallintomenettelyn eri vaiheiden asiointikieleen liittyvistä yksittäisistä oikeuksista. Viranomaisen tulisi lähestyä asiakasta oikealla kielellä jo silloin, kun viranomainen ilmoittaa hallintoasian vireille tulosta taikka vireilläolosta. Asiakkaan itsenäisiä toimintaedellytyksiä asiansa hoitamisessa vahvistaa viranomaisen velvollisuus epäselvässä tilanteessa oma-aloitteisesti tiedustella sitä, kumpaa kieltä asiakas haluaa käyttää. Lisäksi kielikysymyksen esittäminen osoittaa asiakkaalle, että hänellä on asian käsittelykielestä riippumaton oikeus käyttää omaa taikka valitsemaansa kieltä. Oma-aloitteisuusvelvoitteen merkitys asiakkaan oikeuksien turvaamiseksi on luettavissa jo oikeudesta käyttää ja tulla kuulluksi omalla kielellään. Oma kieli käsite korostaa asiakkaan omaa kokemusta siitä, kumman kielen hän itse kokee omaksi kielekseen ja valitsee käytettäväksi viranomaisyhteyksissään. Tulkkauksen ja käännöksen tulee myös olla nimenomaan asiakkaan ja hänen oikeusturvansa kannalta arvioituna riittävää silloin, kun asiakkaan kielelliset oikeudet toteutuvat niiden avulla. Asian vireillepanoon ja -tuloon liittyy myös monenlaisia ohjekirjasia ja lomakkeita, joiden selkeys, ymmärrettävyys sekä saatavuus omalla kielellä vahvistavat asiakkaan itsenäisiä toimintaedellytyksiä. Viranomaisen kaksikielisellä ulkoisella kuvalla on myös yhteys viranomaisen oma-aloitteisuusvelvoitteeseen. Kielelliset oikeudet toteutuvat käytännössä silloin, kun viranomainen huolehtii tiedon, lomakkeiden ja esitteiden saatavuudesta molemmilla kansalliskielillä
Erityisesti kielellisiä oikeuksia on tähänastisessa käytännössä käsitelty erillään muusta hallinnosta eräänlaisena lisänä. Tämä on vaikuttanut siihen, että kielelliset oikeudet ovat jääneet liian vähälle huomiolle. Viranomaisen kielenkäytön laadusta ei ennen hallintolakia ollut säännelty laintasolla, vaikka esimerkiksi laillisuusvalvontaa koskevassa käytännössä on jo pitkään katsottu, että kielenkäytön laatuvaatimuksilla on merkityksensä osana hyvää hallintoa. Tutkimuksessa olen pyrkinyt tuomaan esiin, miten suomen ja ruotsin kielen käyttöä määrittelevät kielelliset perusoikeudet sekä viranomaisen kielenkäytön laadulle asetetut vaatimukset tehostavat osaltaan hyvän hallinnon edellytyksiä. Nähtäväksi ja mahdollisen jatkotutkimuksen aiheeksi jää se, miten uuden kielilain kielellisten oikeuksien sekä hallintolain hyvän kielenkäytön vaatimuksen tosiasiallinen sisällyttäminen osaksi hallintokulttuuria onnistuu.