Rakenteellinen yhteistyö kunnan toiminnassa

Abstract

Kunnat voivat perustaa yksityisen sektorin toimijan kanssa sopimuksella yhteisen yrityksen palvelutuotantoaan varten. Yhteisen yrityksen perustamisen muodossa tapahtuva yhteistyö on ns. rakenteellista yhteistyötä. Tutkimuksen tarkoituksena on kartoittaa kunnan ja yksityisen yhtiön välisen rakenteellisen yhteistyön oikeudellisia reunaehtoja. Päätutkimustehtävä jakautuu kolmeen tutkimusongelmaan: 1) miten sopimustoiminta soveltuu kunnan toimintaan, 2) miten yhteisyritystä voidaan käyttää kunnan palvelutuotannossa ja 3) millaisia rajoja kunnan ja valtion välinen lakisääteinen vastuunjako julkisten palvelujen järjestämisessä asettaa kunnan ja valtion liikelaitoksen rakenteelliselle yhteistyölle. Tutkimus on oikeusdogmaattinen eli lainopillinen, joten tarkastelun kohteena ovat pääasiassa Suomen lainsäädäntö ja oikeuskirjallisuus. Myös Euroopan yhteisöjen oikeussäännöillä, komission antamilla tiedonannoilla ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuilla on merkittävä osuus tutkimusaineistossa.

Sopimustoiminnan ei perinteisesti ole katsottu soveltuvan viranomaistoimintaan, mutta nyttemmin käsitykset ovat pehmentyneet. Viranomaisten sopimustoimintaa rajoittaa kuitenkin toiminnan lakisidonnaisuus, joten mm. sopimusvapautta ei voida soveltaa yksityisoikeudelle ominaisessa laajuudessa. Merkittävää julkisen vallan käyttöä vaativia tehtäviä ei voida siirtää sopimuksella lainkaan viranomaishallinnon ulkopuolisen hoidettavaksi, ja julkista valtaa yleensäkin voidaan siirtää vain lain nimenomaisen säännöksen oikeuttamana. Tehtävät, jotka voidaan ulkoistaa, ovat lähinnä palvelutuotantoon liittyviä tuotannollisia tehtäviä, joita myös rakenteellisen yhteistyön merkeissä suoritettaisiin yhteisyrityksessä. Ensimmäiseen tutkimusongelmaan viitaten voidaan todeta, että tiettyjen rajoitusten puitteissa sopimustoimintaa voidaan kunnissa harjoittaa. Tärkeintä on varmistaa, että sopimukset tehdään lainmukaisesti ja että sopimustoimintaan ryhtyminen on ehdottomasti tarkoituksenmukaisin ja edullisin ratkaisu.

Kunta voi tehdä omalta yhtiöltään hankintoja suoraan vain, jos se valvoo kyseistä yhtiötä kuten omia toimipaikkojaan ja jos yhtiön toiminta suuntautuu pääasiassa kuntaan. Toisen tutkimusongelman osalta voidaan todeta, että yksityisen mukanaolo yhtiössä estää hankintojen tekemisen suoraan, sillä kunta ei voi tällöin täydellisesti valvoa yhtiötä. Kunta ei voi myöskään siirtää uudelle yhteisyritykselle juuri ennen sen perustamista oman yksikön kanssa suoraan tehtyjä hankintasopimuksia ja käyttää niiden perusteella yhteisyritystä palvelutuotannossaan. Yksityinen yritys pääsisi tällöin suoraan osallistumaan aiemmin rajoitettujen tehtävien hoitamiseen. Tällaisella menettelyllä kierrettäisiin keinotekoisesti kilpailuttamisvelvoite ja loukattaisiin tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden velvoitetta sekä toiminnan avoimuutta. Muillakin yksityisillä toimijoilla pitäisi olla tarjouskilpailun kautta mahdollisuus päästä osallistumaan tehtävien hoitamiseen.

Kunnan ja valtion liikelaitoksen yhteisyrityksen toiminnan tarkoituksena saattaa olla sekä kunnan että valtion vastuulle lailla säädettyjen palvelujen tuottaminen. Yhteisyrityksen toiminnassa on erotettava julkisten tehtävien järjestämisvastuu tuotannosta. Järjestämis- ja kustannusvastuun tulisi yhteisyrityksessä säilyä sillä, jonka järjestettäväksi tehtävät on lailla säädetty. Tuotanto pitäisi taas pystyä organisoimaan edullisimmalla tavalla eli tarvittaessa tehtäviä tulisi voida suorittaa yhteistyönä yhteisyrityksessä. Kolmanteen tutkimusongelmaan viitaten lainsäädäntö voi kuitenkin rajoittaa yhteistyötä, mikäli tehtävien jakoa koskeviin säännöksiin ei sisälly vapautta joskus poiketa niistä. Kumppanuusjärjestelyjen mahdollisuutta on tarkasteltava tapauskohtaisesti, ja lainsäädännön rajoitteiden osalta on mietittävä tarkkaan, ovatko säännökset tarkoituksenmukaisia ja saavutetaanko niillä riittäviä hyötyjä yhteistyön vapauttamiseen nähden.

Asiasanat: Julkiset hankinnat, kunnan ja valtion tehtävät, kuntien palvelutuotanto, rakenteellinen yhteistyö, sidosyksikkö, sopimustoiminta, yksityistäminen