Kunnan talouden tasapaino monitulkintaisena ongelmana

Abstract

Kunnan talouden tasapaino voidaan ymmärtää monella tavalla. Sitä voidaan myös mitata monella tavalla. Tässä tutkimuksessa kunnan talouden tasapainoa tarkastellaan monitulkintaisena ilmiönä, jota mitataan tuloslaskelmaan (tässä tasapainomittari) jaksotetuilla tuloilla ja menoilla. Tutkimus lähtee väitteestä, että tuloslaskelma mittaa puutteellisesti kunnan talouden tasapainoa ja, että tasapainomittarin tuloksella on eri merkitys tulkitsijasta riippuen. Tutkimuksen tavoitteena on jäsentää kunnan talouden tasapainon monitulkintaisuuden ulottuvuuksia mittausteoreettisessa mielessä. Tutkimus on teoreettinen, jolloin siihen ei sisälly empiriaa. Tutkimusotteeni on käsiteanalyyttinen.

Tutkimuksen teoreettinen viitekehys on pääosin mittausteoriassa. Tämä tarkoittaa, että tarkastelen kunnan talouden tasapainon monitulkintaisuutta nykyisin käytössä olevan mittarin näkökulmasta; mitä mittari mittaa, ja ennen kaikkea, mitä se ei mittaa. Analysoin monitulkintaisuutta mittaamisteoreettisesti kahdessa osassa; etsinnän ongelmina ja soveltamisen ongelmina. Etsinnän ongelmat liittyvät mittauskohteen, mitattavan ilmiön, etsimiseen sekä mittariin. Soveltamisen ongelmat liittyvät mittaamisen ja mittaustuloksen käyttöön. Mittaustuloksia tulkitaan ja niihin reagoidaan kahden toimijan, kunnan ja valtion, sidosryhmäteoreettisista näkökulmista.

Kunnan talouden tasapainoa mitataan tasapainomittarilla, joka on osa liikekirjanpitoon pohjautuvaa tilinpäätöstä. Liikekirjanpidon periaatteisiin kuuluu, että soveltamisympäristö nähdään entiteettinä (kunta talousentiteettinä). Entiteetti on rajattu rahoituksellinen kokonaisuus (talousyksikkö), jonka tuloista ja menoista pidetään kirjaa ja, joka laatii tilinpäätöksen. Tasapainomittarista on muun muassa lainmuutoksien (esim. alijäämän kattamisvelvollisuus) myötä tullut itsestään selvä kunnan talouden tasapainon indikaattori. Tasapainomittari ikään kuin rakentaa käsityksen mitattavasta ilmiöstä ja sen kontekstista.

Kunta on muutakin kuin entiteetti. Teoreettisessa mielessä kunta on päämies-agenttisuhteen sisältävä, ikuisesti olemassa oleva toimeksiantotalous, jonka tavoitteena on palvelujen järjestäminen kuntalaisille näiden maksamilla veroilla (kunta toimeksiantotaloutena). Tässä mielessä tasapaino on toimeksiantotaloudessa kuntalaisten saamien hyötyjen (palvelut) ja tekemien uhrausten (verot) välinen suhde. Tasapainossa on kyse myös oikeudenmukaisuudesta, sillä eri väestöryhmien tulisi olla oikeudenmukaisessa asemassa hyötyjen ja uhrausten suhteen. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan sukupolvien oikeudenmukaisuutta sekä muuttoliikkeen aiheuttamaa tilannetta kantaväestön ja muuttajien välillä. Kuntalaisilla on myös oikeus siihen, että heidän tekemänsä uhraukset käytetään tuloksellisesti, eli tasapaino tulisi saavuttaa tehokkaasti. Toimeksiantotalouden tasapainoon kuuluu lisäksi ajallinen ulottuvuus. Nämä ulottuvuudet tekevät kunnan talouden tasapainosta monitulkintaisen.

Kunnan talouden tasapainomittari ei ole täysin validi, reliaabeli, eikä relevantti. Tasapainomittariin liittyy periaatteellisia ongelmia, johtuen siitä, että kunta käyttää markkinasektorille suunniteltua mittaria ja se käyttää sitä alkuperäisestä käyttötarkoituksesta (jakokelpoisen voiton laskeminen) poiketen. Tasapainomittariin sisältyy manipulointiriskiä, erityisesti poistojen osalta. Tasapainomittarin merkitys on kasvanut alijäämän kattamisvelvollisuuden myötä, mutta kunnan talouden tasapainon mittaamisessa mittaria ei voida pitää täysin relevanttina. Tasapainomittari kertoo jotain kunnan talouden tasapainosta, mutta paljon olennaista jää ulkopuolelle.

Mittaamisella on aina vaikutuksensa. Mittaaminen voi kannustaa mitattavaa yksikköä parantamaan toimintaansa, mutta on olemassa myös riskejä ei-toivotuista vaikutuksista. Kunnan talouden tasapainon mittaaminen saattaa johtaa lyhytnäköiseen alijäämän välttämiseen samalla tavalla jokaisessa kunnassa, jossa tasapainomittari näyttää alijäämää huolimatta siitä, mikä toimeksiantotaloudellinen tasapaino on. Tasapainon mittaaminen saattaa myös johtaa tasapainomittarin tuloksen parantelemiseen luovalla tavalla (esim. poistojen muuttaminen). Itse tasapainomittariin sisältyy määrittelyongelmia (tulon ja menon käsitteet, poistot ja tuloslaskelman kattavuus).

Kunta ja valtio sen sidosryhmänä tulkitsevat tasapainomittarin tuloksen eri tavoin ja siten ne myös reagoivat siihen eri tavoin. Tasapainomittarin osoittama nollatulos merkitsee kunnalle tasapainoista tuloslaskelmaa, kun taas valtiolle tasapainoista kuntataloutta. Vastaavasti valtio on tyytyväinen ylijäämään (kunnalla menee liiankin hyvin), joka kunnan näkökulmasta on vain yksi tunnusluku talouden tasapainosta, eikä kerro mitään toimeksiantotaloudellisesta tasapainosta. Samoin alijäämä on valtion mielestä hälyttävä indikaattori kunnan vaikeasta taloudellisesta tilanteesta. Mielenkiintoista on kuitenkin se, miten ristiriitaista tasapainomittarin tulkinta ja siihen reagointi on kunnalle. Kunnan on otettava huomioon toimeksiantotaloudellinen tasapaino, mutta toisaalta sen on toimittava tasapainomittarin tuloksen perusteella, sillä valtio edellyttää kunnalta tasapainoista tuloslaskelmaa (alijäämän kattamisvelvollisuus). Valtio ei taas näe ristiriitaa tasapainomittarin tuloksen ja toimeksiantotaloudellisen tasapainon välillä. Edelleen mielenkiintoista on se, että valtio on osaltaan luonut epätasapainon ja ristiriidan kuntaan. Samaan aikaan, kun valtio edellyttää tuloslaskelman tasapainoa, se antaa kunnalle uusia tehtäviä ja leikkaa kunnalle kuuluvaa rahoitusta.

Kunnan talouden tasapaino on monitulkintainen ilmiö, jota tuloslaskelma mittaa puutteellisesti. Kunnan talouden tasapainon mittaamistuloksella on eri merkitys riippuen siitä, kuka tulosta tulkitsee ja siihen reagoi. Jotta tasapainomittarin perusteella voitaisiin tehdä oikeita päätelmiä kunnan talouden tasapainosta, on mittarin rinnalle otettava täydentävää informaatiota muista tilinpäätöslaskelmista, mutta myös oikeudenmukaisuudesta sekä tasapainon saavuttamisen tehokkuudesta pitkältä aikaväliltä. Tärkeää on myös tiedostaa, mitä ongelmia ja riskejä tasapainon mittaamiseen liittyy.

Avainsanat: monitulkintaisuus, kunnan talouden tasapaino, mittaaminen, entiteetti, toimeksiantotalous, sidosryhmä.