Varhaiskasvatuksen laadun ohjaus ja ohjauksen laatu. Laatupuhe varhaiskasvatuksen valtionhallinnon ohjausasiakirjoissa 1972-2012

Abstract

Varhaiskasvatuksen laadun ohjaus ja ohjauksen laatu Laatupuhe varhaiskasvatuksen valtionhallinnon ohjausasiakirjoissa 1972-2012

Tutkittavina ilmiöinä ovat varhaiskasvatuksen laatu ja valtionhallinnon ohjaus. Sekä laatu että ohjaus ovat kontekstuaalisia, konstruktivistia ja dynaamisia ilmiöitä, jotka rakentuvat ja muovaantuvat sosiaalisesti siinä ajassa ja yhteisössä missä ne ilmenevät. Tutkimuksen kontekstina on varhaiskasvatuksen valtionhallinto ja erityisesti sosiaalihuollon toimiala.

Tutkimus on toteutettu cross-over -tyyppisenä instituutio- ja yhteiskuntahistoriallisena tutkimuksena, jossa yhdistyvät kasvatus- ja varhaiskasvatustieteellinen laadun tutkimus historialliseen ja yhteiskunnalliseen tarkasteluun päivähoidon ja varhaiskasvatuksen valtionhallinnon laadun ohjauksen kehityksestä. Kyseessä on policytason governance -tutkimus, jonka aineisto koostuu valtionhallinnon kirjallisista makrotason dokumenteista.

Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää miten laatu ilmenee ja konstruoituu puheena määrällisesti, ajallisesti ja laadulle annettujen merkityssisältöjen ja -teemojen kautta varhaiskasvatuksen valtionhallinnon normi- ja informaatio-ohjauksen asiakirjoissa. Tutkimuksen tavoitteena on lisäksi tutkia millainen on normi- ja informaatio-ohjauksen keskinäinen yhteys ja suhde laatupuheen osalta. Tutkimuksen ajallinen kaari ulottuu neljänkymmenen vuoden ajanjaksolle ja viidelle eri vuosikymmenelle päivähoitolain synnystä nykyhetkeen, vuosiin 1972-2012.

Tutkimuksen tulokset kertovat laatupuheen vähäisyydestä ja jäsentymättömyydestä keskeisissä policy -tason ohjausasiakirjoissa. Varhaiskasvatusta on ohjattu vahvemmin informaatio-ohjauksella kuin normiohjauksella. Ohjauksessa on ollut selkeitä ohjaustyhjiöitä, jolloin epäselvää on ollut ohjaavan tahon lisäksi myös ohjaustehtävät, vastuunjako ja ohjauksessa käytettävät menetelmät. Jäsentymättömyys ilmenee siinä, että laadun sisältö ja merkitys jäävät asiakirjoissa yleiseksi ja täten modernistiseen paradigmaan kiinnittyväksi. Varhaiskasvatus kaipaakin tutkimuksen tulosten valossa kansallista laadun kokonaisvaltaista jäsentämistä, selventämistä ja mallintamista post- ja transmodernismin hengessä.

Tutkimus osoittaa varhaiskasvatuksen laatupuheen kokonaisvaltaisemman jäsentämisen ja sitä kautta laadun kehittämisen laaja-alaisuuden tarpeen. Laatupuhe tutkituissa asiakirjoissa kiinnittyy vahvasti määrälliseen laatuun ja vain harvoihin laadun osatekijöihin, erityisesti pedagogisen laadun tarkastelu on kapea-alaista. Laatupuhe on keskittynyt korostetusti päivähoidon työvoimapoliittiseen ja sosiaali- ja perhepoliittiseen tehtävään. Kapea-alaisesta määrällisen laadun käsittelystä tulisikin kulkea kohti laadullisen laadun kokonaisvaltaisempaa jäsennystä. Laadun ohjaus tulisi myös nykyistä tiiviimmin kytkeytyä perustellusti valittuun ja suomalaiseen kontekstiin soveltuvaan teoreettiseen pohjaan.

Tutkimuksen valossa varhaiskasvatuksen laadun ohjauksen laadussa on kehitettävää. Valtionhallinnon tasolla ja sosiaalihuollon toimialalla tutkimuksen ajanjaksolla toteutunut ohjaus olisi kaivannut tavoitteellisuutta, suunnitelmallisuutta ja systematisointia. Vahvaa kytköstä normi- ja informaatio-ohjauksen laatupuheiden välillä ei aineistoissa muodostunut. Ohjauksen voidaan sanoa olleen epätasaista ja ajoittain jopa näköalatonta ohjauksen suunnan ja tarpeen osalta. Varhaiskasvatuksen laadun ohjauksessa on vallinnut normivaje. Ohjauksen tutkimus ja erityisesti ohjauksen vaikuttavuuden arviointi on myös ollut puutteellista.

Tutkimustuloksia voidaan hyödyntää parhaillaan opetus- ja kulttuuriministeriössä meneillään olevassa 40 vuotta vanhan päivähoitolain uudistamisessa. Tutkimus on ajankohtainen myös päivähoidon valtionhallinnon ohjauksen siirryttyä sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriöön vuoden 2013 alusta alkaen. Tutkimustuloksia voi käyttää hyödyksi myös historiallisessa valtiohallinnon ohjausjärjestelmän kulttuurisessa ja paradigmaattisessa muutoksessa sekä ohjauksen jatkokehittämisessä.

The aim of this study is to research how quality appears and is constructed both as a quantitative and secular discourse as well as the content and themes of meaning making given to quality in documents on governmental steering by norms and information. Furthermore the purpose of this doctoral thesis is to study the relationship and discourse between steering by norms and steering by information. The study spans over four decades, years 1972-2012, starting from the birth of Act of Day Care to the present moment.

The themes and the main concepts being studied are quality of early childhood education and care and central government steering. The aforementioned themes will be covered theoretically in great detail. Both quality and steering are contextual, constructivist and dynamic phenomena. They are built and shaped socially to adapt to the time and community in which they appear.

The material of this study consists of textual and macro level documents of central government administration. The materials of the steering by norms are The Act and Degree of Day Care and the reformation documents of the Act and Degree; the Government Proposals, the reports and statements of the Governmental Commissions, the legistlative pleas of the Parliament and the justification memorandums on the reforms of the Day Care Degree. The materials of the steering by information are The Report of the Committee on Educational Objectives in Day Care (KoM 1980:30), The Decision in Principle of the Council of State Concerning the National Policy Definition on Early Childhood Education and Care (Ministry of Social Affairs and Health 2002:9) ja National Curriculum Guidelines on Early Childhood Education and Care (Research and Development Centre for Wellfare and Health 56/2005). The study is qualitative by its nature and uses phenomenological and hermeneutical scientific approach. Combined methods used are content analysis and systematic text analysis.

The results of this study indicate the paucity and the un-explicated nature of the quality discourse. The study indicated that there is a need for comprehensive classification and therefore a need for broad development of quality. In the light of the results the steering done by government requires to be more goal-orientated, contemplated and systematic. The study gives perspective to quality discourse of early childhood education and care as well as holistic expansion of the conceptions of quality. The results can be beneficial in renewing the Act of Day Care and culturally and paradigmatically developing and modifying the government steering system.