The ILO Principle of Equal Pay and Its Implementation

Abstract

Naisten ja miesten samapalkkaperiaate on ollut ajankohtainen keskusteluaihe kansainvälisellä ja kansallisella tasolla useiden vuosikymmenten ajan. Samapalkkaperiaate on yksi tärkeimmistä ja ratkaisevimmista sukupuolten välisistä työelämän tasa-arvokysymyksistä, sillä naisten ja miesten palkkaerot on yhä yksi itsepintaisimmista sukupuolten epätasa-arvon muodoista.

Tutkimus tarkastelee kansainvälisen ja kansallisen tason samapalkkapolitiikkaa. Siinä tutkitaan, kuinka samapalkkaisuuden periaatteellinen idea asteittain kehittyi Kansainvälisen työjärjestön (ILO) samapalkkasopimukseksi no. 100 ja kuinka samapalkkaisuus liitettiin erilaisiin poliittisiin keskusteluihin kansainvälisellä tasolla vuosina 1848-2000. Samapalkkasopimuksen mukaan naisille ja miehille tulee maksaa samaa palkkaa samanarvoisesta työstä ilman sukupuoleen perustuvaa syrjintää. Sen lisäksi sopimus määrittelee mm. menetelmät ja työmarkkinaosapuolten yhteistyön samapalkkaisuuden edistämiseksi. Tutkimusaineistona käytettiin ILO:n elinten (kansainvälinen työkonferenssi, hallintoneuvosto ja pääjohtaja) ja kansainvälisten naisjärjestöjen tuottamia dokumentteja. Lisäksi tutkitaan, kuinka samapalkkasopimuksen periaatteita on toimeenpantu yhdeksässä erilaisessa maassa. Tutkimuksessa mukana olevia kehittyneitä maita ovat Australia, Iso-Britannia, Kanada, Suomi ja Uusi-Seelanti ja kehittyviä maita Filippiinit, Ghana, Intia ja Sambia. Maita vertailtiin sopimuksen toimeenpanossa esiintyvien samanlaisuuksien ja erilaisuuksien löytämiseksi sopimuksen ratifioinnista vuoteen 2000 asti. Aineistona olivat hallitusten ILO:lle toimittamat raportit, kansallinen lainsäädäntö ja ILO:n asiantuntijakomitean kommentit.

Tutkimus osoittaa, että samapalkkaperiaate on ollut muuttuva ilmiö sekä kansainvälisellä että kansallisella tasolla. Kansainvälisellä tasolla naisten ja miesten samapalkkaperiaate on liitetty eri aikoina erilaisiin politiikkakeskusteluihin. 1900-luvun alkuvuosikymmeninä se liitettiin naisten ja miesten erilaisista oikeuksista käytävään keskusteluun. Keskustelun luonne muuttui pikkuhiljaa naisten ja miesten samoista oikeuksista käytävään keskusteluun, jolloin myös naisten ja miesten samapalkkasopimuksen kehittely sai alkunsa ILO:ssa johtaen sopimuksen hyväksymiseen vuonna 1951. Tämän jälkeen samapalkkakysymystä pohdittiin työelämän syrjintään liittyvien kysymysten yhteydessä ja myöhemmin 1980-luvulla työelämän yhtäläisiin oikeuksiin ja mahdollisuuksiin liittyvien kysymysten yhteydessä. 1990-luvulla esiin nostettiin sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen työelämän rakenteisiin ja käytäntöihin, ja sen yhtenä tavoitteena oli naisten ja miesten samapalkkaisuus. Nämä eri aikoina esiintyneet lähestymistavat muokkasivat samapalkkapoliittista keskustelua määritellen sen edistämiseksi hyväksyttyjen strategioiden ja menetelmien luonteen. Samanaikaisesti naistyöntekijän asema muuttui kansainvälisessä keskustelussa mieselättäjästä riippuvaisesta, perheen tuloja täydentävästä yksilöstä itsenäisemmäksi ja tasa-arvoisemmaksi työntekijäksi.

Tutkimus osoittaa myös, että työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen edustajilla ILO:n eri elimissä oli erilaiset ja usein ristiriitaiset näkemykset samapalkkaperiaatteesta ja sen tarpeellisuudesta. Työnantajajärjestöjen edustajat asettivat samapalkkaperiaatteen tarpeellisuuden ja sen edistämisen kyseenalaiseksi vetoamalla taloudellisiin intresseihin. Työntekijäjärjestöjen edustajat puolestaan pitivät naisten ja miesten samapalkkaisuuden edistämistä tarpeellisena työhön ja työehtoihin liittyvin perustein, vaikkakaan ei aina sukupuolten tasa-arvoa edistävin perustein.

Kansallisella tasolla tapahtunut samapalkkapoliittinen keskustelu seurasi kansainvälisellä tasolla tapahtuvia muutoksia vaikuttaen maiden samapalkkapoliittisiin toimiin. Huolimatta tutkittavien maiden institutionaalisista eroista samanlaisia samapalkkaperiaatteen toimeenpanon malleja ja prosesseja löytyi. Maiden yhteisenä piirteenä oli se, että niiden työmarkkinarakenteet ja -käytännöt pysyivät miehisyyttä suosivana. Tästä seurasi se, että miestyöntekijät toimivat arvostetummissa ja paremmissa työtehtävissä ja saivat parempaa palkkaa kuin naiset huolimatta siitä, että naisten työhön osallistuminen lisääntyi vuosikymmenten aikana. Yleisenä suuntauksena maiden välillä oli havaittavissa myös se, että maat ensin säätivät sukupuolten tasa-arvoisesta asemasta työelämässä ja myöhemmässä vaiheessa ne säätivät sukupuolten oikeudesta samaan palkkaan. Laissa määrätty samapalkkaisuus siirtyi tutkimusjakson aikana enenevästi kohti samapalkkaisuuden todellisen toimeenpanon vaatimusta.

Vaikka maiden lainsäädännöissä olevat samapalkkakäsitteet ja samapalkkaisuuden soveltamisalat lähestyivät tutkimusjakson aikana ILO:n samapalkkaperiaatetta, ne kuitenkin harvoin vastasivat ILO:n vaatimuksia. Useimmat kehittyneet maat laajensivat asteittain samapalkkaperiaatteen soveltamisalan naisten ja miesten samanarvoisiin töihin, jolloin heidän työtehtävänsä ja ammattinsa voivat olla samanlaisia tai erilaisia mutta samanarvoisiksi arvioituja. Useimmat kehittyvät maat sovelsivat periaatetta ainoastaan naisten ja miesten samankaltaisiin töihin ja ammatteihin, jolloin erilaista mutta samanarvoista työtä tekevät naiset ja miehet jäivät periaatteen soveltamisen ulkopuolelle. Lisäksi periaatetta sovellettiin useimmissa maissa työntekijöihin, jotka työskentelivät samassa työpaikassa, mutta ei eri työpaikoissa työskenteleviin työntekijöihin. Nämä rajoitteet olivat ongelmallisia työmarkkinoiden eriytymisen vuoksi. Suurin osa naisista työskenteli naisvaltaisilla aloilla ja miehistä miesvaltaisilla aloilla ja siten usein eri työtehtävissä ja eri työpaikoilla. Tämän vuoksi suuri osa kehittyvien maiden työntekijöistä ei ollut samapalkkamääräysten piirissä, sillä naisten ja miesten töiden vertailua ei voitu suorittaa heidän aloillaan olevien palkkaerojen pienentämiseksi. Naisten ja miesten töiden vertailu tulisi ulottaa erilaisiin työtehtäviin ja aloihin, kuten myös eri työpaikkojen ja työnantajien väliseksi toiminnaksi.

Samapalkkaisuutta edistäviin menetelmiin alettiin kiinnittää varsinaisesti huomiota 1980-luvun alussa, jonka jälkeenkin menetelmien käyttö oli aika harvinaista. Ne myös sisälsivät usein syrjiviä piirteitä. Yksi rajoite niiden käyttöönottoon oli se, että työnantajat eivät sijoittaneet niihin tarpeeksi resursseja. Sen lisäksi naisvaltaisten ja miesvaltaisten alojen ominaisuuksia ja piirteitä ei arvostettu samalla tavalla useissa käyttöönotetuissa menetelmissä. Esimerkiksi useissa työnarviointimenetelmissä miesvaltaisille aloille tyypillisiä taitoja ja ominaisuuksia arvostettiin enemmän kuin naisvaltaisille aloille tyypillisiä taitoja ja ominaisuuksia. Tämä johti usein siihen, että naistyöntekijät sijoitettiin alemmille työtä ja palkkaa koskeville luokituksille ja miestyöntekijät vastaavasti ylemmille luokituksille. Samapalkkaisuuden edistäminen oli harvoin käyttöönotettujen menetelmien varsinaisena tavoitteena. Esimerkiksi työnarviointimenetelmiä käytettiin usein ensisijaisesti tuottavuuden lisäämiseksi.

Samapalkkasäännösten valvontakoneisto oli tavallisesti tehoton tai riittämätön. Syynä oli se, että työtarkastusviranomaisten vastuualueet olivat liian laajat, sillä heidän tehtävänään oli usein valvoa laajemman työlainsäädännön ja työhön liittyvien määräysten noudattamista. Näin ollen heillä ei ollut tarpeeksi resursseja samapalkkasäännösten noudattamisen valvontaan. Sen lisäksi tarkastusviranomaisten ensisijaisena kohteena usein olivat työterveyteen ja -turvallisuuteen liittyvät kysymykset, ja palkkoihin liittyviä epäkohtia pidettiin liian abstrakteina ja vaikeina valvoa. Erityisesti ennen 1980-lukua palkkaepätasa-arvoon liittyviä kysymyksiä pidettiin tarkastusviranomaisten vastuualueen merkityksettömimpinä asioina. Sen jälkeen useassa maassa alettiin siirtää samapalkkasäännösten valvontaa erityisille viranomaisille, jolloin myös naisten ja miesten palkkaerot alkoivat tulla enemmän julkiseen keskusteluun. Nämä perustetut viranomaiset olivat kuitenkin ensisijaisesti vastuussa laajemmista ihmisoikeuksiin tai työelämän tasa-arvoon liittyvistä kysymyksistä samapalkkaisuuden ollessa yhtenä vastuualueena. Perustetuista viranomaisista huolimatta palkkasyrjintään liittyvät valitukset ja kanteet pysyivät maissa vähäisinä.

Maiden työmarkkinaosapuolten rooli muuttui tutkimusjakson aikana työehtosopimusjärjestelmissä tapahtuvien muutosten vuoksi. Keskitetty työehtosopiminen vähentyi ja hajautettu yritystasoinen sopiminen lisääntyi, mikä siirsi valtaa ja vastuuta palkkojen sopimisesta yksittäisille työnantajille. Tämä puolestaan vaikutti siihen, että lainsäädännön ja sen valvontakoneiston merkitys kasvoi. Työmarkkinaosapuolten roolin muuttuessa heidän toimintansa osaksi tuli työnantajien tietoisuuden lisääminen samapalkkaperiaatteesta ja työntekijöiden tietoisuuden lisääminen heidän oikeudestaan samapalkkaisuuteen. Työmarkkinaosapuolten politiikassa ja toiminnassa samapalkkaperiaatteelle annettiin kuitenkin vähäinen huomio heidän toimintansa keskittyessä enemmän yleisiin sukupuolten välisiin työelämän tasa-arvokysymyksiin.

Vaikka useassa maassa otettiin erilaisia menetelmiä käyttöön ja lainsäädäntöä uudistettiin, ILO:n periaate naisten ja miesten oikeudesta samaan palkkaan samanarvoisesta työstä ei täysin toteutunut missään maassa. Haasteena on mm. olemassa olevien ja uusien menetelmien käytön lisääminen ja lainsäädäntöön tehtävien muutosten hyväksyminen ja toimeenpano kaikilla tasoilla. Näin ollen palkkaepätasa-arvo pysyy merkittävänä työmarkkinailmiönä, joka ansaitsee enemmän huomiota päätöksentekijöiltä ja muilta tahoilta.

The study focuses on international and national level policies on equal pay. It first explores what the equal pay policy of the ILO was and how it changed over the period from 1919 to 2000, including the consideration of the development of the principle of equal pay from 1848 onwards. Second, the study compares nine countries, four developing ones, Ghana, India, the Philippines and Zambia, and five developed ones, Australia, Canada, Finland, New Zealand and the United Kingdom, in terms of the question of how they implemented Equal Remuneration Convention No. 100 from its ratification to 2000, and what kinds of similarities and differences existed in its implementation across and within the countries. The real goal of the Convention is to achieve equal pay for men and women for work of equal value without discrimination based on gender. To give effect to it, the co-operation of government with employer and worker organisations, in addition to other means (e.g. legislation, collective agreements, job evaluation), is also emphasised in the Convention.

The study shows that the principle of equal pay at the international and national levels has been an evolutionary phenomenon. At the international level, equal pay was incorporated into different policy discourses at different times, changing its perspective. It was first incorporated into the policy discourse of different rights vs. equal rights, then into the contexts of discrimination in employment and equality of opportunity and treatment in employment and, finally, into the context of gender mainstreaming strategy. Changes in the discourse also changed the strategies and methods used for the legitimation of the principle of equal pay.

At the national level, the countries adjusted their policy discourse according to the international rights discourse. It can be said that Convention No. 100 did begin to direct the policies of the countries. However, the institutionalisation and internalisation processes of the principles of the Convention varied a great deal from country to country, even though similar patterns and processes were found. A common feature was that the structures and practices of the labour markets more or less continued to favour the primacy of the male norm, even though the degrees and forms of male dominance varied across the countries and changed within the countries over time. Pay disparity between women and men for work of equal value as a structural form of discrimination continued to be a reality in 2000. Pay disparity was, however, made a more visible and acknowledged problem over the research period, as laws on equality and equal pay were passed, authorities and bodies established, and measures taken. However, they were often limited in different ways, for instance in their scope of application and efficiency. At the same time, the male-dominated institutional structures and practices were increasingly impugned and, thus, affected through policy change, reshaping and reprioritising particular policy issues, and then changing the understanding, knowledge and norms regarding the issues related to the principle of equal pay at different levels of policy-making. Overall, achieving universal acceptance of the Convention is a process, and the different emphases of its principles occupy different places in the continuum.