Väestön ikääntymisen vaikutukset kuntatalouteen

Abstract

Hidas talouskasvu lisää kuntien ahdinkoa

Väitöstutkimuksessa Väestön ikääntymisen vaikutukset kuntatalouteen on rakennettu kuntatalouden laskentamalli, jolla on analysoitu kuntien taloudellista tilannetta vuoteen 2040 saakka. Mallitulosten mukaan alle puolentoista prosentin talouskasvun skenaariossa TRENDI kunnat ajautuvat taloudellisiin vaikeuksiin muutamaa Pukkilan kaltaista vahvaa kuntaa lukuun ottamatta. Lähes kolmen prosentin talouskasvun skenaariossa VATT kolmasosalla Manner-Suomen kunnista kuntatalouden tilikauden tulos on mallin mukaan ylijäämäinen vielä päätevuonna. Molemmissa skenaarioissa oletettiin Baumolin taudin mukaisesti työn tuottavuuden jäävän kunnallisissa palveluissa ennalleen, vaikka työn reaalihinta kohoaa saman verran kuin keskimäärin muilla aloilla.

Laskentamallin ensimmäisen osion − suomalaisen kuntatalouden − keskeinen tehtävä on järjestää valtaosa kansalaisten tarvitsemista koulutus-, sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluista. Nämä kunnalliset palvelut rahoitetaan pääosin kunnan keräämillä verotuloilla ja saamilla valtionosuuksilla. Tällaiset hyvinvointipalvelut parantavat tasa-arvoa vähentämällä niin henkilöllistä kuin alueellista eriarvoisuutta. Laskentamallin toinen osio muodostuu väestön ikääntymisestä, mikä mallissa on otettu huomioon Tilastokeskuksen vuonna 2004 julkaiseman kunnittaisen väestöennusteen mukaisena. Maamme väestö on tämän ennusteen mukaan ikääntymässä sillä tavoin, että eläkeikäisten väestöosuus melkein kaksinkertaistuu ja vanhusten väestöosuus melkein kolminkertaistuu päätevuoteen mennessä. Juuri vanhus kuluttaa sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluja jopa kymmeniä kertoja enemmän kuin nuori.

Kuntatalouden ja väestön ikääntymisen suhdetta on tutkimuksessa analysoitu tilastomatemaattisin välinein tutkimuksen perusvuoden 2004 kunnittaisia tilastojen avulla. Korrelaatioanalyysin mukaan ikääntyneen väestön kunnissa tilikauden tulos on kuntalaista kohti huomattavasti keskimääräistä huonompi, vaikka nämä kunnat saavat asukasta kohti selvästi muita kuntia runsaammin sekä valtionosuutta että verotulotasausta. Kuntalaista kohti laskettujen menojen regressiomallissa vahva selitysvoima on yhtäältä vanhusväestön ja työikäisen väestön suhteella ja toisaalta kuntalaista kohti lasketulla valtionosuudella.

Laskentamallin kolmatta osiota eli kansantalouden kehitystä mallissa on tarkasteltu kahden talousskenaarion avulla. Heikomman talouskehityksen skenaariossa TRENDI ikäryhmittäiset työllisyysasteet ovat tulevaisuudessa jokaisessa kunnassa samat kuin vuonna 2004. Kansantalouden nopeamman talouskasvun skenaariossa VATT työllisyysasteet kohoavat niin korkeiksi, että keskimäärin työikäisistä 75 prosenttia kuuluu työlliseen työvoimaan vuonna 2025 ja työllisyys säilyy näin hyvänä päätevuoteen saakka. Työn tuottavuutta tutkimuksessa on mitattu bruttokansantuotteen määrällä työllistä kohti. Sen on oletettu paranevan joka vuosi ja jokaisessa kunnassa skenaariossa TRENDI 1,75 prosenttia vuodessa ja skenaariossa VATT 2,7 prosenttia vuodessa.

Molemmissa skenaarioissa on päätevuoteen saakka määritelty kunnan alueen bruttokansantuotteen määrä yhtäältä työn tuottavuuden ja toisaalta kunnassa asuvien työllisten lukumäärän avulla. Kunnan verotulojen määrän on oletettu riippuvan kunnan alueen bruttokansantuotteesta. Mallissa vuoden 2004 valtionosuusperusteiden on oletettu jäävän reaalisesti muuttumattomiksi. Kunnan väestön ikääntyminen heijastuu näin sen valtionosuuksiin samalla tavalla kuin todellisuudessa vuonna 2004.

Kunnan menojen määrän on palveluryhmittäin oletettu riippuvan kunnassa asuvan palveluikäisen väestön lukumäärästä, jota kautta ikääntyvä väestö vaikuttaa kunnan menoihin. Esimerkiksi kunnan opetus- ja kulttuuritoimen menojen määrä riippuu laskentamallissa kunnassa asuvan koulutusikäisen väestön lukumäärästä. Laskentamallissa kunnan taloudellinen tilanne muuttuu perusvuodesta 2004 vain kahdesta syystä: joko kunnan ikäryhmittäisen väestön lukumäärä muuttuu tai kunnan alueen bruttokansantuotteen määrä muuttuu.

The Effects of Ageing on Finnish Municipal Finance

This study assesses how the ageing of the Finnish population affects the economic situation of the municipalities in Finland. Finland has a population of slightly over five million people and more than 400 municipalities. These municipalities and the federations of municipalities produce and finance the majority of welfare services with local taxes and with grants from central government. The theoretical framework of this study is based on the functions of the local governments in Finland. The empirical framework is based on correlation and regression analyses performed with municipal data from the year 2004 and the construction of a municipal calculation model, which produces scenarios of the empirical revenues and expenditure of municipalities until 2040. In 2004 the share of municipal income taxes and other local taxes was 9 per cent of the gross national product and the share of grants from central government was 3 per cent. Local public services improve social equality by reducing the gap between rich and poor persons and regions. Over the long term the labour productivity of local public services has not increased, but the level of earnings in the public sector has increased as much as in other sectors. Therefore, the total expenditure on local public services has increased more rapidly than the gross national product. In economics, this type of development is termed Baumol s disease. In the future, the ageing of the population will increase the consumption of local public services and the unit cost of the services will rise, if the productivity of the public sector does not increase. This could endanger the structures of the welfare state in Finland. The ageing of the population and the slow productivity development of public services will create strong pressure to increase the local tax level in municipalities and grants from the central government. According to correlation analysis for 2004 in the municipalities with a high proportion of elderly compared to other municipalities, the educational level was lower, the employment rate in primary production was higher and the municipal expenditure compared to income was higher. The results from regression analysis revealed that the ageing of the population increased the total expenditure but not the tax revenue of the municipalities. According to current law the ageing population will also increase grants from central government to municipalities, but this ageing will nevertheless worsen the economic situation of the municipalities. The calculation model simulates the effects of ageing of the population on the expenditure and income of municipalities. The analysis begins from the year 2004. There are two factors in the model that can cause the economic situation of a municipality to change: the age structure and size of the population in the municipality and the gross municipal product (GMP), i.e. the gross domestic product in the municipal region. The latter has been analysed with two scenarios. In the slow-growth scenario (SGS) the rate of growth of the gross domestic product in Finland will only be 1.4 per cent per year, while in the high-growth scenario (HGS) the growth rate will be 2.8 per cent per year from 2004 to 2040. The productivity of labour in the SGS will improve in Finland by 1.75 per cent per year and in the HGS by 2.7 per cent per year. In the SGS it is assumed that the future ratio of the employed population to the working-age population will be the same in every municipality as in 2004. In the HGS it is assumed that by 2025 this ratio will reach a record level and will then remain at this level. The calculation model used statistics on the population up to the year 2040 divided into 20 age-groups provided by Statistics Finland. Because the development of the total population and the age structure differs between municipalities, the development of the employed labour force and therefore the GMP also differs between the SGS and HGS.

In the calculation model the tax income of a municipality depends on the development of the GMP in the municipality and grants from central government will be paid in real terms to every municipality according to the law in 2004. The expenditure of a municipality depends on the volumes and prices of different municipal services. In the calculation model the change in volume of different municipal services from the year 2004 depends on the change in the relative proportions of the relevant age groups living in the municipality. For instance, the volume of municipal education services depends on the number of school-age children and the day-care services on the number of children of day care age living in the municipality. In the calculation model the real price of a municipal service only depends on the share of labour costs for the municipal service. Thus, only labour costs increase the real price of municipal services, because the productivity of labour for all municipal services will remain the same as in the base year, 2004. The real price of labour will increase in all production as much as the productivity of labour will increase in the SGS and HGS.

The results of the calculation model are very gloomy in the SGS, as municipal income will grow at nearly the same speed as municipal expenditure only in some strong municipalities. In the HGS the long-term condition of the municipal economy is better, and a third of Finland s municipalities will have more revenue than expenditure still in 2040. These results lend support to the outcomes of other studies concerning the future of the municipal economy. In Finland, the ageing of population will rapidly increase municipal expenditure because municipalities are also responsible for providing social and health services and the consumption of these services will certainly increase in the future.