Municipal Entrepreneurialism and the Commercialization of the Finnish Water Sector

Abstract

Viimeisten kymmenen vuoden aikana Suomen valtio on jatkuvasti vähentänyt taloudellista tukeaan kunnille samanaikaisesti rohkaisten niitä ottamaan käyttöön yksityisen sektorin käytäntöjä sekä vahvistamaan kuntien välistä yhteistyötä. Tässä edelleen jatkuvassa uudistusprosessissa kunnat pystyvät huomattavan vapaasti itse päättämään millä tavoin uudistuksia toimeenpannaan ja sitä kautta löytämään omat organisointitapansa. Kunnista on tullut aikaisempaa yrittäjähenkisempiä kun ne ovat omaksuneet yksityisen sektorin managerialismia sekä ottaneet aktiivisemman roolin kansallisten ja globaalien resurssivirtojen ohjaamisessa omille alueilleen. Koska valtion rooli rahoittajana pienenee, kunnat hakevat yhä enenevässä määrin apua investointipankkiireilta ja rahoituskonsulteilta turvatakseen talousarvioidensa rahoituksen. Rahoitustoimijoiden ajattelu keskittyy pääosin taloudellisiin näkökulmiin ja siten heidän neuvonsa vahvistavat kunnille ominaista individualismia ja uudenlaista yrittäjyyttä. Kunnat kaupallistavat julkisia palvelujaan ja niiden itsensä toteuttamat uudistukset ovat luonteeltaan paikallisia, lyhyen tähtäimen rahoitusratkaisuja sen sijaan, että ne ryhtyisivät rakenteellisiin muutoksiin alueellisella tasolla, jossa etuja on vaikea arvioida ja ennustaa.

Koska Suomen vesilaitokset ovat kuntien omistuksessa, ne altistuvat kuntien harjoittamalle yrityistämiselle ja sen seurauksille, joita ovat: vesihuollon kaupallistamisen lisääminen, hitaasti etenevä vesilaitosten yhdistäminen sekä yhdistettyjen vesi- ja sähkölaitosten muodostaminen. Vesihuollon kaupallistamista ajaa eteenpäin kunnallinen yrittäjyys, joka muuntaa vesilaitokset julkisessa omistuksessa oleviksi, mutta silti voimakkaasti kaupallisesti suuntautuneiksi monopoliyrityksiksi. Vesilaitosten yhdistäminen kestää odotettua kauemmin, koska kuntien ominainen individualistinen ajattelutapa yhdistyy niiden uudenlaiseen yrittäjähenkisyyteen sekä rahoitustoimijoiden rationalistisiin neuvoihin. Kuntien on vaikeaa päästä yhteisymmärrykseen vesilaitosten fuusioista, kun ne keskittyvät pääasiassa lukuihin ja lyhyen tähtäimen yksilöllisiin etuihin sen sijaan, että niillä olisi tähtäimessään yhteinen visio ja etu. Tästä syystä kuntien taloudellisiin ongelmiin on syntynyt paikallisia ratkaisuja, joiden seurauksena ovat yhdistetyt vesi- ja sähkölaitokset.

Vastoin yleistä käsitystä siitä, että yksityisen sektorin yritykset ovat aina kaupallistamisen takana, havaitsin, että kunnilla itsellään oli kaikkein merkittävin rooli vesihuollon kaupallistamisen edistämisessä, siitä huolimatta, että alunperin valtio on painostanut ja rohkaissut kuntia yrityistämään. Kyseenalaistan valtion tavan edistää julkisten palveluiden uudistusta paikallisella tasolla leikkaamalla kuntien resursseja ja rohkaisemalla niitä ottamaan käyttöön yksityisen sektorin managerialismia ja yrittäjyystapoja ­ ei siksi, että tiedon siirtyminen yksityiseltä julkiselle sektorille olisi sinällään haitallista julkisille organisaatioille, vaan siksi, että kyseessä on prosessi, jossa oppiminen tapahtuu imitoimalla. Tämän seurauksena julkinen sektori omaksuu vain eräänlaisen rationalisoidun version yksityisen sektorin professionalismista ja käyttää, jossain määrin, sopivia yksityisen sektorin myyttejä oikeuttamaan oman olemassaolevan ajattelu- ja johtamistapansa. Tuloksena oleva kunnallinen yrittäjyys on haitallista sekä paikallishallinnon uudistukselle ja yhdistämisprosessille että vesihuollon kehittämiselle.

During the past ten years, the Finnish state has been continuously decreasing financial support for municipalities while at the same time encouraging them to adopt private sector practices and to intensify inter-municipal cooperation. In this still ongoing reform process, the municipalities have significant freedom in how to implement reforms, which allows them to find their own ways of organizing. Municipalities have become more entrepreneurial by embracing private sector managerialism and by adopting a more active role in attracting national and global resource flows to their local areas. Since the state s role as financier is decreasing, municipalities are increasingly turning to investment bankers and financial consultants for advice on how to secure financial resources for their budgets. Thinking mostly in financial terms, the financial actor s advice has a reinforcing effect on municipalities inherent individualism and new entrepreneurialism. Municipalities are commercializing their public services operations and their self-reform is leaning towards short-term financially-oriented local solutions instead of engaging in structural change on the regional level where benefits are hard to calculate and to predict.

Because the Finnish water utilities are owned by the municipalities, they are exposed to this entrepreneurialization and find themselves exposed to its consequences. These consequences comprise of: the increasing commercialization of water services; slow regionalization of water utilities; and the formation of combined water and electricity utilities. The commercialization of water supply is driven by the municipal entrepreneurialism that transforms water utilities into public-owned yet highly commercially-oriented monopoly enterprises. The regionalization of water utilities is taking more time than expected because municipalities inherent individualistic logic is combined with their new entrepreneurial spirit and financial actors rationalistic advice. As a result, it is difficult for municipalities to agree on water utility mergers because their main focus is on numbers and short-term individual benefits instead of having vision and a common interest. Local solutions to municipalities financial problems have therefore emerged, resulting in combined water and electricity utilities.

Contradicting the common perception that private sector companies are the reason whenever commercialization is taking place, I found that municipalities themselves played the main role in promoting commercialization, although driven by the state to entrepreneurialize in the first place. I am questioning the state s approach to promote local public services reform by cutting municipalities resources and encouraging them to adopt private sector managerialism and entrepreneurialism ­ not because knowledge transfer from private to public sector would be harmful to public organizations as such, but because it is a process of learning by imitation. Therefore, the public sector ends up with a rationalized version of private sector professionalism and partly uses convenient private sector myths to justify its existing way of thinking and managing. The resulting municipal entrepreneurialism is counter-productive to local government reform and regionalization and to the reform of water services.