Teollisuuden häiriöpäästöjen hallinnan kehittämishaasteet

Abstract

Teollisuuden suunniteltujen päästöjen eli jatkuvien päästöjen vähentämisessä on viime vuosina onnistuttu hyvin. Teollisessa toiminnassa aiheutuu kuitenkin ajoittain häiriötilanteita, joista seuraa suunnittelemattomia päästöjä eli häiriöpäästöjä ympäristöön. Suomessa ei ole olemassa järjestelmällistä tietoa siitä, kuinka paljon häiriöpäästöjä tapahtuu ja mikä on niiden ympäristönsuojelullinen merkitys. Häiriöpäästöjen ennaltaehkäisy on kuitenkin teollisuuden ja muun yhteiskunnan yhteinen tavoite.

Väitöskirjatutkimukseni tavoitteet ovat: (1) muodostaa käsitys teollisten prosessien häiriöpäästöjen merkityksestä ympäristönsuojelussa, (2) kuvata suomalaisen julkisen ympäristöhallinnon häiriöpäästöistä aiheutuvien haitallisten ympäristö-vaikutusten ennaltaehkäisyn ja hallinnan käytäntöjä, (3) verrata näitä käytäntöjä teollisuuslaitoskohtaisen häiriöttömän toiminnan johtamisen edellytyksiin sekä (4) tunnistaa häiriöpäästöjen hallintaan liittyviä kehittämishaasteita.

Olen lähestynyt tutkimuskysymyksiäni toimintatutkimuksen, tapaustutkimuksen sekä dokumenttien ja haastattelujen avulla. Toimintatutkimuksen ympäristönä toimi YMPÄRI-hanke, jossa laadimme yhdessä Suomen ympäristökeskuksen (SYKE), Turvatekniikan keskuksen (TUKES), ympäristöviranomaisten, yritysten, konsulttien ja sertifiointilaitosten edustajien kanssa suositukset teollisuuden häiriöpäästöjen ympäristöriskianalyysille. Tapaustutkimuksena käsittelin UPM-Kymmene Oyj Kaukaan tehtaitten kesällä 2003 tapahtuneita häiriöpäästöjä. Pirkanmaan ympäristökeskuksen häiriöpäästökirjanpidon, erilaisten dokumenttien ja haastattelujen avulla tarkensin ja täydensin toiminta- ja tapaustutkimuksiani. Tutkimukseni tuloksena esitän, että teollisuuden häiriöpäästöt ovat ympäristönsuojelun kannalta merkityksellisiä päästöjä. Häiriöpäästöillä näyttää olevan erityisesti merkitystä teollisten prosessien biologisten puhdistamoiden toimintakyvyn sekä yhteiskunnallisten, erityisesti ihmisten viihtyvyyteen vaikuttavien seurausten kannalta.

Jäsennän häiriöpäästöjen hallinnan kehittämishaasteet kehysanalyysin avulla. Tunnistan teollisuuden ympäristöriskien hallinnasta kolme mahdollista kehystä: normikehys, riskien johtamisen kehys ja suuronnettomuuksien hallinnan kehys. Normikehyksen mukaisessa toiminnassa korostuvat päästöluvat ja raja-arvot. Riskien johtamisen kehyksen mukaisessa toiminnassa teollisen prosessin riskien hallintaa tarkastellaan sosioteknisenä kokonaisuutena prosessin johtamisjärjestelmien toimivuuden näkökulmasta. Suuronnettomuuksien hallinnan kehyksen mukaisessa toimintamallissa korostetaan suuronnettomuuksien hallintaa ja vaarallisia kemikaaleja.

Suomen ympäristöhallinto noudattaa pääosin teolliseen toimintaan kohdistuvan ympäristönsuojelun käytännöissään normikehyksen mukaisia toimintatapoja. Riskien johtamisen osalta viitataan suuronnettomuuksien hallintaan liittyviin velvoitteisiin. Häiriöpäästöjen hallinnan kannalta tämä on ongelmallista, sillä häiriöpäästölle ei voi myöntää lupaa ja toisaalta myös pienistä häiriöpäästöistä ja vaarattomista aineista voi syntyä ympäristöhaittaa. Ympäristöviranomaiset eivät tutkimuksessa muodostamani näkemyksen mukaan nykyisen kaltaisessa toimintamallissa kykene huomioimaan häiriöpäästöjen hallintaan liittyviä riskienhallinnan erityispiirteitä tyydyttävästi.

Esitän, että riskien johtamisen kehyksen mukaiset toimintamallit tulisi huomioida teollisen toiminnan ympäristöriskien hallinnassa nykyistä järjestelmällisemmin. Riskien johtamisen kehyksen mukaisessa toiminnassa teollinen prosessi käsitetään sosiotekniseksi kokonaisuudeksi, jonka toiminnan kannalta sekä prosessin teknisen suorituskyvyn että ihmisten ja organisaation käytäntöjen tulee olla turvallisuushakuisia. Yritysten vapaaehtoiset ympäristöjärjestelmät ovat oikealla tavalla sovellettuna tämän sosioteknisen prosessin riskien hallinnan kannalta hyödyllisiä toimintatapoja. Ympäristöviranomainen olisi riskien johtamisen kehyksestä katsottuna entistä enemmän teollisten prosessien turvallisen toiminnan kehittäjä yhdessä yritysten kanssa eikä ainoastaan toimintaa valvova ja vahtiva toimija.

Industrial processes typically are associated with unplanned accidental emissions to the environment. These undesired events can be detrimental to the positive development of environmental protection. There is no general knowledge about how often these accidental emissions occur, and moreover, how harmful they are to the environment. However, the prevention of accidental emissions is a common concern to all society ­ including industry.

The aims of my study involved: (1) determining the significance of accidental emissions to the environment, (2) describing how Finnish environmental au-thorities attempt to prevent industrial accidental emissions, (3) comparing these practices to the theoretical prerequisites of risk management at industrial sites, and (4) identifying the development challenges of accidental emissions at indus-trial sites. I have applied action research, a case study, document analysis and interviews to achieve the objectives as stated above. The Technical Research Centre of Finland (VTT), the Finnish Environment Institute (SYKE), the Finnish Ministry of the Environment (YM), and the Safety Technology Authority (TUKES) initi-ated a development process for the ENVIronmental RIsk analysis (ENVIRI; in Finnish the project is called YMPÄRI), which constituted the environment of my action research. The aim of the process was to create a guideline for per-forming an environmental risk analysis. My case study was associated with the UPM Kaukas pulp mill s accidental emissions of the summer 2003. Accidental emission reports in the Regional Environment Centre of Pirkanmaa, together with various documents and interviews, augmented my action research and case study. As a result I claim that accidental industrial emissions constitute a significant part of environmental load associated with industrial activities. Accidental emissions seem to especially disturb the function of biological water treatment systems, and cause societal consequences.

Frame analysis was used to structure the development challenges associated with accidental emissions. Accordingly, there are three types of frames in the governance of environmental risk: norm frame, risk management frame, and major accident management frame. Environmental permits and emission limits are crucial in the norm frame, while in the risk management frame, the focus is on the management system of the socio-technical industrial process. The major accident management frame places much emphasis on the prevention of major accidents and the management of dangerous chemicals. The norm frame predominates in Finnish environmental governance. The major accident management frame is also recognised as an important part of risk management. These focuses are problematic from the point of view of the prevention of accidental emissions, because there can not be a permit for accidental emissions, and on the other hand also incidental emissions as well as non-dangerous emissions can cause harm to the environment. I claim that environmental au-thorities are not capable of governing the prevention of industrial accidental emissions in the existing governance culture of environmental risks.

I suggest that the risk management frame should be adopted as the prevalent reference for matters related to the prevention of accidental industrial emissions. In so doing, the nature of the industrial process as a socio-technical entity could also be addressed, and the safety performance of process technology, personnel and organisation would be considered. Environmental management systems are good tools for managing socio-technical processes. Environmental authorities could jointly develop the safety potential of industrial sites together with the companies ­ not just as an inspector, but also as a partner.