Piiloutuva politiikka. Ympäristökysymysten hallintaa kolmessa kaupungissa

Abstract

Tutkimukseni aiheena on kaupunkien ympäristöpolitiikka. Tutkin kaupunkien ympäristöpolitiikkaa analysoimalla ympäristönäkökulmaa kaupunkien suunnittelussa. Kaupungin ympäristöpolitiikka määrittyy poikkihallinnollisesti ja yhteistyöverkostoissa, Ympäristöä koskevat, toisistaan poikkeavat käsitykset tulevat esiin päätettävien asioiden valmistelun eri vaiheissa. Poliittisten elinten, kuten lautakunnan tai kaupunginvaltuuston päätettäväksi tulevasta asiantilasta ja ympäristönäkökulman painoarvosta on valmisteluvaiheessa käyty kenties koviakin määrittelykamppailuja. Siksi poliittisten päättäjien kaupunginvaltuustossa ja lautakunnissa voi olla vaivalloista havaita päätöksen ympäristövaikutuksia. Heidän on myös vaikea halutessaan päästä määrittelemään uudelleen ajallisesti pitkissä prosesseissa ja vakiintuneissa hallintokäytännöissä muotoutuneita asiain tiloja sekä havaita ja arvioida ympäristökysymyksissäkin piiloutuvaa politiikkaa.

Lähtökohtana tässä tutkimuksessa on, että ympäristön merkitystä määritellään kaupungin toiminnan eri prosesseissa. Kaupunkiympäristö muuttuu ja kehittyy monien suunnittelu- ja rakentamisprosessien myötä. Kaupungin maankäytön suunnittelu etenee maanhankinnasta kaavoitukseen ja kenties vasta vuosien kuluttua kaavan hyväksymisestä edelleen rakentamisen suunnitteluun, lupiin ja rakentamiseen. Kaikissa näissä vaiheissa määritellään ympäristön merkitystä. Käsittelen tässä tutkimuksessa julkisia päätöksiä edeltäviä, usein näkymättömiin jääviä asioiden valmisteluprosesseja sekä päätösten toimeenpanovaiheita.

Tutkimukseni kohdistuu erityisesti niihin kaupungin suunnitteluprosesseihin, joita pidän keskeisinä ympäristövaikutuksiltaan ja jotka muovaavat ja tuovat esiin kaupungin ympäristöpolitiikkaa eli keskityn kaupungin strategiseen suunnitteluun, kaavoitukseen ja ympäristölupaprosesseihin. Tutkimuksen aineisto on koottu Kajaanin, Kemin ja Mikkelin kaupungeista muun muassa haastattelemalla kaavoittajia, energialaitosten johtoa, metsänhoitajia ja ympäristöviranomaisia sekä luontojärjestöjen edustajia ja analysoimalla suunnitteluprosesseja 1990-luvulta tähän päivään.

Ympäristöpolitiikka on niin kovin moniteemainen ja laaja, ettei sitä voi kiteyttää koko kaupungin hallintoa käsittäväksi kuin hetkittäin tai nostamalla esiin joitakin teemoja. Tutkin kaupungin ympäristönäkökulmaa sitä kokoavien diskursiivisten teemojen avulla eli tutkin prosessien eri toimijoiden ja osallisten käsityksiä ja määrittelyjä ympäristön tilasta, kestävästä kehityksestä ja kaupunkirakenteesta. Muiden muassa näiden teemojen määrittely ja asema suunnitteluprosesseissa rakentaa kunkin kaupungin ympäristöstä käytävää keskustelua, josta kaupunkien ympäristötarinat tutkimuksessani kertovat.

Tämänkin tutkimuksen mukaan ympäristökonflikteiksi kehittyvien tapauskulkujen selvittäminen nostaa esiin monia toimijoita ja heidän toimintakäytäntöjään ja ympäristökäsityksiään. Eri ammatillisten ryhmien ympäristökäsitykset ja niiden välittyminen määrittelivät osaltaan kaupungin ympäristöpoliittisia linjauksia eri prosesseissa. Eri alojen asiantuntijat ja vahvat ammatilliset ryhmät kuten arkkitehdit, metsänhoitajat ja ympäristöviranhaltijat esittävät oikeina pitämiään ympäristökäsityksiä ja -näkemyksiä valmisteltavana olevasta asiasta eikä yhteisymmärrystä aina synny.

Ympäristön merkityksestä ja määrittelystä käytiin kiistaa. Kiisteltiin siitä, keiden ja millaisten ympäristöä koskevien määrittelyjen pohjalta kaupunkiympäristöä suunnitellaan ja rakennetaan, ylläpidetään ja suojellaan. Luonto oli tutkimukseni kaupunkien ympäristötarinoissa monin tavoin symbolisen merkityskamppailun kohteena. Se, millaisena toimijat näkevät metsän eli onko jokin metsäalue puuraaka-ainevarasto, virkistysalue vai suojeltava luontokokonaisuus, luo metsän käsittelyn periaatteet ja toimintatavat, kuten Kajaanissa Pöllyvaaralla tai Mikkelissä Kalevankankaalla. Keskustelu siitä, millainen merkitys joella eri toimijoille on eli onko se esimerkiksi energiavarasto, jota energialaitos hyödyntää, kalapaikka turisteille ja kaupunkilaisille vai kaavoituksessa hyödynnettävä maisemaelementti, näkyi jokea koskevissa kannanotoissa ja toimenpiteissä esimerkiksi tunnelivoimalan rakentamisessa Kajaaninjokeen. Kemin ympäristötarinoissa näkyi meren merkityksen laajentuminen kulkuväylästä suojelun kohteeksi. Toimijoiden luontokäsitys tulee näkyviin, kun rajataan liito-oravan riittävää elinpiiriä lain vaatimuksiin sopiviksi tai mietitään rakentamattoman luonnon ja ympäristön säilyttämistä rakentamisen paineissa, kuten Kajaanissa Karolineburgin asuinalueella rakennusluvan harkinnassa tai Laakajärveä kaavoitettaessa tuli näkyviin.

Tämän tutkimuksen mukaan kaupunkien strategiset ohjelmat keskittyivät elinkeinoelämän toimintaedellytysten ja tulosjohtamisen näkökulmaan, ympäristönsuojelun tai ympäristön eri osa-alueiden hallintaan liittyvää tavoitteellisuutta ei kaupunkistrategioissa ollut juurikaan nähtävissä. Strategisen suunnittelun kenttä oli kaupungeissa sulkeutunut eikä ympäristönäkökulmaa tuotu juurikaan esiin. Prosessi tuotti yksiäänisen ja eri kaupungeissa toisiaan muistuttavan kaupunkistrategian.

Tutkimukseni osoittaa, kuinka lakisääteistenkin tehtävien toimeenpanossa ja suunnitteluprosesseissa käydään määrittelykamppailuja eri näkökulmista kaupungin hallinnon sisällä. Paikallisen ympäristöhallinnon muodolla ja sijoittumisella hallinnon rakenteessa ei tutkimukseni mukaan ole ollut suurta merkitystä ympäristöasioiden huomioonottamisessa kaupungin toiminnassa. Suurempi merkitys on ollut muun muassa ympäristöasioita hoitavan henkilöstön yhteistyökyvyllä ja symbolisen pääoman ja -vallan määrällä.

Undeclared Politics: The Governance of Environmental Issues within three Finnish Towns

The focus of this study is on local environmental policy. The aim is to highlight the preparation processes that take place in administration, prior to decisions in political organs such as city councils or town committees, and further to illuminate the processes that follow political decisions, after the decisions have been implemented.

The Environmental Administration in the Communities Act became law in 1986. There had been many environmental conflicts during the late 1970s and interesting research was conducted on them. More recently, studies have been carried out on the influence and functioning of the new local environmental administrative bodies. In embarking on the present study, I particularly wished to examine how environmental issues were handled within city organisations, not only in the environmental administrative body itself, but also in the whole administration of the town, looking at the period from the late 1980s to the present day. Local environmental conflicts did not end with the setting up of a new environmental body, even if the Finnish municipalities acquired new environmental committees and new professional civil servants to deal with environmental affairs. Nevertheless, these new bodies were effective in getting environmental problems and impacts discussed, and also in gaining publicity in the local media. The new Land Use and Building Act of 2000 put an increased emphasis on communication and participatory planning, and it became clear during the early years of the 21st century that environmental protection issues often led to conflicts during planning processes.

My aim in the present study was to examine planning processes, which are important because of their environmental impacts. I chose three kinds of processes for empirical examination: (i) town planning processes, (ii) the process of obtaining environmental permits, and (iii) the processes involved in determining strategies. I sought to illuminate these processes by setting out narratives concerning the environment of three middle sized towns, situated in different parts of Finland, i.e. Mikkeli (in the eastern part of Finland), Kajaani (also eastern, but further to the north), and Kemi (situated in Lapland). I interviewed planners working in the town administration and collected qualitative data on the various environmental processes in those towns. The focus was on the preparatory phases of the planning process, i.e. the kinds of events that take place prior to decisions in the city council or in the environmental committee. In the local environmental narratives ­ which were constructions of various environmental events within those three towns ­ the actors and participants dealt with and argued about nature protection in the forests, the impacts of town planning, and the effects of a water power plant. The participants defined the significances of local nature elements.

The main research question in my study concerned how environmental policy develops and is transmitted within the administration of a town. How are decisions connected with the local environment actually constructed? What kind of processes are involved in the execution of the environmental laws and in the decisions of the town administration? How are jurisdiction and agency in local planning processes determined? And furthermore, what is the importance of the local physical environment, and the quality of that environment, in relation to the environmental policy of the town?

The theoretical basis of this study and the concepts used are those of Pierre Bourdieu. In particular I make use of his notion of the social world existing as a space and as a field, and his concept of the symbolic power of actors. According to Bourdieu, a field is a construction of relationships comprising a field of forces. When actors act within a field, they possess, use and create symbolic power. Symbolic power means the power to regulate the meanings and importance of different viewpoints, for example during town planning processes, when environmental impacts are at stake.

In analysing my data I paid attention to three discursive themes, namely the state of the environment, sustainable development, and community structure. My aim was to find definitions of those themes in the processes I examined, since these definitions can tell us something about the environmental viewpoint of each city. I also wished to highlight the meanings attached to nature, since these meanings can reflect the local politics of nature.

Within the towns studied, varying interests and values were revealed during discussions on the use of nature resources such as woods and forests, the river, and the sea. The field of power was different in every process, and the symbolic power (meaning the power to determine issues) and the importance of the environmental viewpoint was not always easy to observe. In the bureaucratic field of the city administration, the field of power was found to vary within different processes. It appears that the most powerful actors possess the symbolic power to define targets, whereas the field of power consists of interactions and relations between planners, local authorities and locally important industries. The planners, the environmental authorities, and those in charge of forestry sometimes see themselves as representatives of neutral expertise and the common good, with other participants in the process being seen as merely representing their own special interests. On the other han! d, other local participants have a sense of being outsiders, lacking in the political or symbolic power to decide their own environment. In addition, certain processes ­ especially those in town planning and in the granting of environmental permits ­ continue over so many years and are so complicated that the actors and participants may lose interest the matters in question. New participants seek to establish their position in the field, but they need new symbolic power to inject their arguments into the field. The field of power is fairly constant in these processes, and hegemonic discourses can effectively limit the possibilities for new environmental arguments.

Processes have certain flashpoints; in these, all the actors focus on a certain detail and the whole planning process can become conflicted. The main actors and participants try to get more symbolic power, by rhetorical means, and also by using specialists and researchers of their own to tell people the facts . Thus, when constructing a paper mill, the nature associations may raise issues concerning a regional wood reserve. Similarly, it can happen that in town planning and during an environmental permit process, issues connected with the protection of the flying squirrel or with saving an old-growth forest create a hegemonic discourse.

Political action and processes can and also do often take place outside or next to institutionalised political organisations. Maarten Hajer has described this as politics in an institutional void. Behind the practices one can see different professional ways of thinking and different conceptions of nature in the fields of local planning processes. The main argument in this thesis is that no obvious environmental habitus of the town can be defined, since the environmental viewpoint tends to be so fragmented that it can be detected and understood only occasionally, during an intensive examination of the various planning processes of the town.