Kansalaisosallistuminen ja kaupunkisuunnittelun dynamiikka: Tutkimus Tampereen Vuoreksesta.

Abstract

Kyseessä on tapaustutkimus Tampereen ja Lempäälän rajalla sijaitsevan Vuoreksen asuinalueen suunnittelusta. Vuoreksen alue on osa Tampereen eteläistä suuraluetta ja Lempäälän pohjoisin osa kaupungin rajalla. Vuoreksen kaavasuunnittelualue sijoittuu toisin sanoen molempien kuntien alueille. Alue on pääosin rakentamatonta maa- ja metsätalousmaata, jossa asuu vakituisia asukkaita noin 150, suurin osa Anniston kylässä Lempäälän puolella. Ajallisesti tutkimus sijoittuu vuosien 1997-2003 välille. Tutkimuksen kohteena on alueen osayleiskaavan suunnitteluvaihe, sekä suunnittelua edeltänyt suunnittelun edellytysten selvitysvaihe. Vuorekseen suunnitellaan uutta asuinaluetta palveluineen noin 13 500 asukkaalle. Tutkimusaineisto koostuu vuosien 1997-2003 aikana kerätystä asiakirja-aineistosta, avainhenkilöiden haastatteluista ja yleisötilaisuuksien havainnoinnista sekä videomateriaalista. Tausta-aineistona ovat 1997-2003 kerätty sanomalehti- ja internetkeskusteluaineisto.

Tutkimuksessa on kysymys kaupunkisuunnittelun määrittelyvallan analyysistä. Näkökulmana on vallan dynamiikka ja toiminnan politisoitumisen prosessi. Tutkimuksessani tarkastelen sitä, miten paikallisella tasolla kaupunkisuunnittelun erilaiset toimijat käyttävät valtaa puheessaan ja toimintatyylin valinnassaan. Käsittelen tätä seuraamalla Vuoreksen suunnittelussa kahta keskeistä teemaa, (1) kansalaisosallistumista ja (2) suunnittelussa tehtyjen valintojen perusteluketjua.

Vuoreksen suunnitteluprosessi ei edusta keskivertoa suunnittelutapausta , se on ainutlaatuinen monella tapaa. Se on Pirkanmaan seudulla ensimmäinen kahden kunnan kuntarajat ylittävä yhteissuunnittelukokeilu, jossa keskeisimmät suunnittelua koskevat päätökset tehtiin uudentyyppisessä Vuoresta varten kootussa yhteisessä toimielimessä. Vuoreksen alue on erityislaatuinen myös siinä suhteessa, että kysymyksessä on kokonaisen uuden asuinalueen luominen 13 500 uudelle asukkaalle ympäristöön, joka tällä hetkellä on pääosin metsää. Kansalaisten osallistumisen näkökulmasta Vuores osui mielenkiintoiseen hetkeen, se on Tampereen seudulla ensimmäinen suunnittelukohde, jossa pyrittiin soveltamaan vuoden 2000 maankäyttö- ja rakennuslain mukaista vuorovaikutteista osallistumista. Vuoreksen suunnittelussa haetut osallistumismenettelyt ja toimijoiden suhtautuminen toisiinsa paljastavat piirteitä sekä aikaisemmasta tamperelaisesta suunnittelukulttuurista, että MRL:n tuomista haasteista.

Ainutlaatuisen Vuoreksesta tekee tilanne ja konteksti: toista samankaltaiseen tilanteeseen osuvaa tamperelaista suunnittelutapausta ei tule toistamiseen olemaan. Tästä syystä näen Vuoreksen suunnitteluprosessin analysoinnin erityisenä, se osui eräänlaiselle harmaan vyöhykkeen aikakaudelle, jossa paikallinen hallinto etsi uusia välineitä kansalaisten osallistumisen organisoimiselle, samaan aikaan kansalaisosallisten seuratessa suunnitteluprosessia erityisen valppaana, vanhat menettelytavat haastaen.

Näen hedelmällisenä lähtökohtana kansalaisten osallistumisen kehittämiselle olemassa olevien suunnitteluprosessien yksityiskohtaisen analysoimisen. Tarkastelemalla Vuoreksen suunnittelua prosessina olen voinut kasvattaa ymmärrystä siitä, miten erilaiset kaupungin lähihistoriaan ja perinteisiin liittyvät taustatekijät ja toisaalta osapuolten käyttäytyminen ja keskinäinen vuorovaikutus ovat muokanneet prosessin kulkua. Vuoreksen tapaus on esimerkki siitä, ettei osallisuudesta puhuttaessa tule liiaksi tukeutua normatiivisiin oletuksiin siitä, millaista osallistumisen tulisi olla, tai laatia erityyppisiä tavoitteita toimivalle kansalaisosallistumiselle jos samalla ei tarkastella sitä, miten osallistuminen käytännössä tapahtuu. Tämän näkemyksen on tutkimuksessaan esittänyt myös Bent Flyvbjerg (1998). Hän uskoo tapahtumien analysoinnin vallankäytön näkökulmasta auttavan ymmärtämään olemassa olevia käytäntöjä paremmin, ja ennen kaikkea laajentavan käsitystämme siitä, mitä näiden käytäntöjen muuttaminen edellyttää.

Citizen participation and the dynamics of town planning. A case study of Vuores territorial plan, Tampere.

This is a case study of a territorial planning process in the city of Tampere, and especially considering citizen participation in this particular case. The planning area is called Vuores, a greenfield area 12 km from the city centre, where the city of Tampere is wants to build a new housing district for 13 500 people together with neighbouring community Lempäälä. At the moment, approximately 150 inhabitants live in the area which consists mainly of unbuilt forests. For other people living nearby, the Vuores area is an important place for recreational activities and relaxing in nature. The planning process started in the summer of 1997 and the city council approved the territorial plan in February 2003.

I have two research questions in my study. First question is: How citizen participation is defined in the planning process? The second question is: How did the civil servants in key positions build a chain of arguments justifying one planning proposal? The question of citizen participation is seen here as an argumentative struggle in which actors not only try to make others see citizen participation in a certain way, but also seek to position themselves and other actors in a specific way. This leads to a number of smaller questions, such as: what was on the participatory agenda in the Vuores planning case and what possibilities did the actors have for acting within the participation in Vuores? I also follow the planning process and how different planning proposals succeeded during the process. Here the detailed questions are: what kind of space for public debate was created during the planning process? What kind of competing planning alternatives were presented in public?

The emphasis of this study is on the empirical analysis. I focus on the identifications the actors made of themselves and other actors. I also go through different action strategies the actors have used during the process. The data basis consists of 26 interviews, public hearings, official records from targeted group work meetings, Internet pages (information provided in Vuores homepage, debate in Internet discussion forums), television programs, official records from city council meetings dealing with Vuores and planning reports. I also use about 300 newspaper articles as a background material.

The theoretical approach of the thesis is a combination of four different perspectives: 1) the power analytics by Michel Foucault, 2) the discursive practices, 3) the political dimension of territorial planning and 4) the Flyvbjergian perspectives on case study implementation. The focus in my research has been in the question of how. How have the key actors defined themselves and other actors in the process? How the actors have acted and how they have reacted to other actor s actions? How the relationships of power have changed during the process? According to Michel Foucault (1982, 211) analyzing power relations consists of taking the forms of resistance against different forms of power as a starting point. He sees the resistance as a catalyst so as to bring to light into power relations, locating their position, finding out their point of application and methods used. In the Vuores case the citizen participation process has been the catalyst to investigate the whole process in more detail and to question the common or the unquestionable and rational way of planning the city. The local inhabitants have acted as process challengers, and as Foucault points out, the power relations are struggles that question the status of the individual (Foucault 1982, 211). Vuores is an interesting planning case because of those citizen participants who have not settled for the participation procedure organized from above. They have made visible the boundaries of possible action in this process.

The Vuores planning case is not an example of an average planning process. It is unique in many ways. It is the first planning case in the Pirkanmaa region where two communities jointly plan one area in tight co-operation. Besides this, the central planning decisions were made in a special Vuores co-operative committee. This consisted of the Tampere and Lempäälä Community Boards. The third special feature was the nature of the area, the idea was to plan totally new housing district for 13 500 inhabitants in an area, which is currently inhabited by about 150 people. From the citizen participation point of view Vuores happened in an interesting phase. It was the first planning process in Tampere in which the city wanted to implement the new land use and building act. In this way, the Vuores planning process can be seen as having strategic importance in relation to the general problem. The general problem in this matter is citizen participation. The participative methods used in Vuores tell us something about the previous planning culture in Tampere and the challenges that the new act has brought along.

The tension between different actors in the Vuores-case is clearly visible. The tension can be felt in the interactions of elected policy makers, local civil servants, national authorities and active citizen participants. How to deal with these difficult and conflicting situations with citizen participation in territorial planning? These tensions are not simple to solve. Especially in the case of Tampere, where the conflict appears between growing public emphasis on openness, transparency and active citizen participation in planning and the local strong planning policy tradition.

The situation and the context make Vuores a unique case. For this reason I see Vuores planning process as a case study from the "grey area" in terms of implementing the land use and building act. It happened in a situation where local civil servants sought new tools for organising the interaction with citizen participants. At the same time the citizen participants were very keen to observe what kind of new participative methods the land use and building act enabled them to have. The main argument in this thesis is that the dynamics of citizen participation in territorial planning cannot be understood without analysing in close detail the discursive practices that guide the style of acting. Only after analysing the practices and micro level relations, one can develop citizen participation methods in a more reflexive way.