Tapaustutkimus poliisin esitutkinnan dokumentoinnista: asiakirjahallinnan näkökulma

Abstract

Asiakirjatiedon tarkoituksenmukainen ja vastuullinen hallinta on yksi tietoyhteiskunnan toimivuuden peruskysymyksiä niin julkishallinnossa kuin yksityisellä sektorillakin. Yhteiskunnan arkitoimintojen dokumentointi palvelee välittömästi toiminnan sujuvuutta ja oikeellisuutta sekä tuottaa samalla dokumentaarista kulttuuriperintöä. Sekä organisaatiokohtaisen toimintamuistin että arkistojen kollektiivisen muistifunktion rakentuminen ovat merkittäviä, yhteiskunnallisesti määrittyviä tehtäviä, joita Suomessa ei juurikaan ole tutkittu. Väitöskirja on ensimmäinen asiakirjahallinnon alan väitöskirjatutkimus Suomessa.

Tutkimus on kartoittava- ja kuvaileva, monilähteinen ja monimetodinen laadullinen tapaustutkimus. Teoreettisena viitekehyksenä käytetään Frank Upwardin (1996) kehittämää arkistotieteen perusperiaatteisiin ja asiakirjahallinnan päämääriin perustuvaa kontinuumimallia. Kontinuumimalli osoittaa asiakirjatiedon jatkuvan hallinnan asettamat vaatimukset ja tarjoaa kokonaisvaltaisen näkemyksen toimintasidonnaisen asiakirjatiedon hallinnan tarkasteluun. Tutkimuksen aineistona ovat esitutkintaa suorittavien rikostutkijoiden ja tutkintasihteerien sekä asiakirjahallinnon asiantuntijoiden haastattelut vuosilta 1999-2004 sekä esitutkintatoimien havainnointi, esitutkinta-asiakirjat, normidokumentit sekä tutkimuskirjallisuus.

Tutkimuksessa analysoidaan asiakirjatiedon tuottamisen ja tallentamisen kulkua, käytäntöjä ja toimintaympäristön asettamia ehtoja. Esimerkkitapauksena on poliisin esitutkintaprosessi. Dokumentointi osoittautuu kiinteäksi osaksi esitutkintaa; esitutkintatoimista sekä laaditaan erillisiä asiakirjoja että tehdään merkintöjä tutkittavaa rikosjuttua koossapitäviin rekistereihin. Tutkinnan lopputuloksena on juttukohtaisesti ainutkertainen, tarkkojen ohjeitten mukaan koostettu esitutkintapöytäkirjakokonaisuus. Dokumentointitiedoilla kartutetaan poliisin valtakunnallisia rekistereitä, jotka ovat pohjana mm. strategialinjauksille, analyyseille ja profiloinneille. Dokumen-toinnin oikeellisuus vaikuttaa esitutkintaviranomaisen sekä asianosaisten oikeusturvaan. Doku-mentoinnissa toiminta ikuistetaan asiakirjatodisteiksi, joilla on merkitystä sekä toiminnallisesti, juridisesti että kulttuurisesti. Dokumentointi yhdistää metadatan ja kuvailutoimintojen avulla toiminnan ja asiakirjat, mutta aineiston käyttö, saatavuus ja käytettävyys sekä erityisesti myöhempi arkistollinen käyttö vaativat lisäkuvailutietoja.

Esitutkinnan tiedonhankinnassa, tutkintaprosessin koordinoinnissa, tutkintatoimien toteuttamisessa ja tutkintatietojen säilyttämisessä käytetään erilaisia tietojärjestelmiä. Tietojärjestelmät eivät kuitenkaan käyttäjien toivomalla tavalla palvele tutkintaa, sekä teknisessä käytettävyydessä että käyttöosaamisessa on puutteita. Tietojärjestelmien päivittäiskäyttö koetaan rasitteeksi oikealle poliisityölle, mutta toisaalta työtä helpottavaksi ja uusia työtapoja mahdollistavaksi. Vastuullinen asiakirjahallinta edellyttää toiminnan ja tiedonhallinnan vaatimusten huomioon ottamista tietojärjestelmien suunnittelussa.

Toiminnan dokumentointia ohjeistetaan monin eritasoisin normivaatimuksin. Tärkeimmät ovat esitutkintalainsäädäntö, arkistolaki, julkisuus- ja henkilötietolainsäädäntö sekä arkistolaitoksen ohjeisto. Lakisääteisellä tiedonhallintasuunnitelmalla tavoitellaan asiakirjahallinnan integroitua jatkumoa asiakirjojen laatimisesta niiden pitkäaikaiseen säilyttämiseen tai hävittämiseen. Tiedonhallintasuunnitelma ei kuitenkaan tavoita kohdettaan ja useimpien normien noudattamisessa on normi-, käyttäjä- sekä työtehtävä- ja rikostyyppikohtaisia eroja. Normiuskottomuus koskee erityisesti asiakirjahallinnan normeja, niiden irrallisuus toimintaprosesseista selittänee niiden noudattamattomuutta.

Tutkimus syventää tietämystä asiakirjan tuottamiskäytännöistä, asiakirjasta toiminnan todisteena sekä kokonaisuudessaan asiakirjahallinnan laaja-alaisesta kentästä. Sekä asiakirjahallinnan kehittämisessä että tietojärjestelmien suunnittelussa ja käyttöönottamisessa tulisi lähtökohdaksi ottaa käyttäjien työtehtävät. Tiedonhallinnallisen kokonaisnäkemyksen omaksuminen palvelisi sekä toimintaprosesseja että asiakirjatiedon hallintaa. Asiakirjahallinnan vasta kehittymässä olevalla tieteenalalla kaivataan kipeästi lisätutkimusta mm. käsitteistä, asiakirjatiedon hallintajärjestelmistä, asiakirjatiedon säilyttämis- ja arvonmäärityspolitiikoista sekä asiakirjatiedon käyttötarpeista ja käytettävyydestä.

The primary task of this study is to clarify the documentation work in pre-trial investigation performed by the police. The documentation work under study is examined from the records management perspective. The study of documentation activities is meant to find answers to the questions: what kind of information is recorded in the pre-trial investigation process, how are recordings made, and what are the requirements of the recording process. The aim is to produce new knowledge of the record-keeping field and of the relationships between work processes, record management and information systems.

This is an explorative-descriptive case study. The study analyses the records production process and compliance with norms and instructions set to the production of records. The records continuum model developed by Frank Upward (1996) is used as a theoretical analytic tool. The model is based on continuum thinking, which includes the fundamental principles of archival science and the practical aims of the records management. The model offers a holistic and conceptual framework to investigate the management of recorded information. The main sources consist of interview and observation data. The informants interviewed in the study are crime investigators, their secretaries and experts in the records and archives management field. The interviews were conducted in the years 1999-2004. Normative and regulative documents, original records of pre-trial investigation and research literature are also used as sources. Multi-methods like continuum analysis, theme analysis and deep reading are used in the analysis process.

Documentation of activities proved to be a coherent part of pre-trial investigation. Various activities in the investigation process are reported exactly, information on criminal cases is captured as a record (document) or recorded in registers. The official documentation result of the pre-trial investigation is a unique report, created according to precise rules concerning only that information which has significance to the next phase of the trial process. The documented local and criminal case based information is important to the nation-wide registers which form the basis for the strategic plans, statistics and the later analyses of crime trends and the profiling of criminals. The careful and correct recording affects the authenticity of documentation and guarantees judicial relief for the policy authorities and also for the interested parties in the investigation process. To preserve activities as evidential records has functional, juridical and cultural significance. The aim of record-keeping is implemented in documentation: by metadata and description measures are linked with records but the use, especially the access and usability of records in other domains and in other time than original work context demands extra metadata and descriptive information.

Diverse information systems are used in the pre-trial process: in information seeking, coordinating and implementing tasks, producing the final report of a pre-trial investigation and in storing information. The relationships between tasks, information systems and information management proved to be slight. Information systems do not serve pre-trial investigation process in a desired way. There are shortages of user skills, as also of technical usability. Design of information systems doesn t meet the operational needs. Design is mainly based on technical grounds, and the commissioning and instructions of information systems are insufficient. User s attitudes towards information systems are conflicting, daily use of systems is seen as a burden to the real police work but at the same time as a greatly helpful tool, offering new options to perform tasks. Participation in the design of recordkeeping information systems is one of the basic tasks in records management.

Several legal and statutory requirements concern documentation. Pre-trial investigation is controlled by the Act of Pre-trial Investigation, Guidelines of the Minister of Interiors rules creation and capture of records. The Archival Act, Guidelines of the National Archives Service and the Privacy Laws control the creation, management and preservation of the records produced in the pre-trial investigation. According to the Archival Act the main instrument in managing records is the records management program (archives formation plan). The aim of the program is the integrated continuity in record s life cycle management from creation to destruction or permanent preservation of the records. There are divergences in compliance with legal norms and guidelines depending on types of norms, actors, tasks and crime cases. The non-allegiance to norms concern specially record-keeping and archival norms. Detachment and remoteness from functional processes partly explain their non-compliance.

The study is the first dissertation in the record-keeping field in Finland. It increases the knowledge of records as evidence of action and of its operational contexts. The study gives a holistic view to better understand the wide field of record-keeping and records management way of considering the production of records in task performance processes. Studying the documentation of organizational and functional contexts of record creation. Process bound recorded information has implications for the design of information and recordkeeping systems and to the development of basic archival functions. Continuum records management demands organised knowledge of the relationships between tasks, information systems and information management. The results enhance understanding and establish common grounds and concepts to integrate task processes, information management and information systems. The results have practical meaning in planning records management strategies and policies, in developing legal records management programs and in defining the criteria for record appraisal. Through the record production process we can better understand how the work processes are implemented, how to build the relationships between tasks, information management and information systems and the nature of the basic elements of which the organizational and social memories are built.