Kilpailuneutraliteetin toteutuminen kuntapalveluiden näennäismarkkinoilla

Abstract

Menetelmä

Tutkimus on luonteeltaan käsitteellinen työ. Se pohjautuu pääosin kirjalliseen aineistoon, mutta havainnollistaa kirjallisuuden esiin nostamia tilanteita myös muutamilla kunnallishallinnon esimerkeillä.

Keskeiset tulokset ja uutuusarvo

Kuntapalvelujen näennäismarkkinoilla esiintyy sekä lainsäätäjän että kuntien tuottamia tarkoituksellisia ja tahattomia institutionaalisia kilpailuetuja ja -haittoja, joiden nettovaikutus on kuitenkin epäselvä. Kunnallisten virastojen ja liikelaitosten yhtiöittäminen lisää kilpailuneutraliteettia, mutta sen avulla ei saada aikaiseksi tasapainoista organisaationeutraliteettia, koska kunnat harjoittavat kunnallisissa yhtiöissä kunnallispoliittista kontrollia ja kunnallisesti omistettuja yhtiöitä säännellään ankarammin kuin yksityisiä yhtiöitä. Näennäismarkkinoilla kuntayhtiöllä on enemmän institutionaalisia kilpailuhaittoja kuin yksityisellä yhtiöllä, mikä voi vähentää kuntien halukkuutta edistää kilpailuneutraliteetin toteuttamista yhtiöittämisen avulla. Kunnallisen hankintatoimen sääntely on edistänyt kilpailuneutraliteetin toteutumisen edellytyksiä ja vähentänyt syrjimisen mahdollisuuksia palveluhankinnoissa ja kilpailutuksissa. Näin voidaan sanoa siitäkin huolimatta, että sääntely sisältää eräitä porsaanreikiä, joiden puitteissa esimerkiksi kuntapalvelujen ulkoistaminen kunnan rajojen ulkopuolelle on joissain tapauksissa mahdollista ilman kilpailuttamista. Samalla sääntely on synnyttänyt kuitenkin uutta kilpailun epäneutraliteettia edellyttäessään kunnallisilta palvelutuottajilta yksityistä sektoria monimutkaisempia hankintatoimen menettelyjä. Tämän tutkimuksen tulokset ovat uusia erityisesti sen suhteen, miten palvelujen vaihtoehtoiset järjestämistavat tuottavat institutionaalisia kilpailuetuja ja -haittoja, jotka vaikuttavat erilaisten palvelutuottajien kilpailuosallistumisen ja -menestymisen edellytyksiin.

Käytännöllinen merkitys

Tutkimus tuotti kilpailuneutraliteetin toteutumisesta sellaista tietoa, joka auttaa lainsäätäjää, kuntien luottamushenkilöitä ja viranhaltijoita sekä palveluyrittäjiä ja niiden järjestöjä paremmin ymmärtämään kunnallishallinnon ja -talouden institutionaalisten piirteiden vaikutusta kunnallisten palvelujen markkinakehitykseen ja nostaa esiin yksityisen, kolmannen ja kunnallisen sektorin rajapintojen kipukohtia. Kuntien organisointiuudistuksia ja kilpailuttamista voidaan säännellä ja toteuttaa tutkimuksen tulosten perustella oikeudenmukaisemmin.

Tutkimuksen jatkaminen

Tutkimusta voitaisiin jatkaa empiirisellä tutkimuksella selvittämällä, millaisina kilpailuneutraliteettiongelmat näyttäytyvät eri maissa ja eri toimialoilla, miten palvelutuotannon eri sidosryhmät suhtautuvat kilpailuneutraliteetin ongelmiin ja miten kilpailuneutraliteettierot vaikuttavat taloudellisiin päätöksiin. Oikeustaloustieteellisen tutkimuksen keinoin pitäisi tutkia sitä, miten sääntelyä kannattaisi kehittää keskinäisessä kilpailutilanteessa olevien palvelutuottajien yhdenvertaisuuden lisäämiseksi. Tulevaisuuteen suuntautuvalla tutkimuksella pitäisi selvittää, miten kuntapalvelumarkkinoiden mahdolliseen Euroopan Unionin laajuiseen avautumiseen ja kilpailuoikeudelliseen sääntelyyn tulisi varautua.

Implementation of Competitive Neutrality in the Quasi-market of Local Government Services

The research problem of this study is to ascertain, how alternative local government service delivery systems of the quasi-market affect the achievement of competitive neutrality. The principle of competitive neutrality means that there should be no institutional competitive advantages or disadvantages in the quasi-markets of municipal services. On the one hand, the research problem seeks to identify factors which promote or inhibit competitive neutrality. On the other hand, it seeks to analyse, how to achieve competitive neutrality in the quasi-markets. The theoretical view of the study is based on a dialogue between principal-agent theory and quasi-market theory. The aim of the study as a whole is to apply the analysis of competitive neutrality, to explore those background assumptions of both theories, which are linked with ideas on how to achieve economic efficiency. The study is a conceptual work, which produces as results mainly new definitions, abstract models, standpoints and argumentation. The research is a multidisciplinary study, which puts special emphasis on characteristics of the local government institution and the control system of municipal finance. The method of the research is based on a framework to utilise the constructions of thesis, antithesis and synthesis and problematization, explication and argumentation. The source material consists mainly of previous economic, administrative and law studies, law-drafting material and guidelines and recommendations intended for local governments.

In the quasi-market, intentional and unintentional institutional competitive advantages and disadvantages are presented by both lawmakers and local government decision-makers, but their net effects are unclear. The corporatisation of local government agencies and enterprises enhances competitive neutrality, but it cannot achieve balanced competitive neutrality, because a company owned by a local authority will remain under political control, and local public ownership is regulated more strictly than private ownership. This form of company has more institutional disadvantages that its counterpart in the private sector, which could inhibit the willingness of local authorities to use corporatisation as a tool in their competitive neutrality policies.

It seems that the rules on public procurements have prevented possibilities for discrimination in local public procurement and competitive bidding processes in the local government sector, although those rules have some loopholes, for example in some cases outsourcing of services can be done, even beyond a jurisdiction, without compulsory competitive bidding. At the same time, when the rules of public procurements enhance competitive neutrality, they create new competitive neutrality disadvantages for service providers of local authorities, because they have to follow more complicated procedures than do private sector providers.

The full-cost pricing principle, as a tool to promote competitive neutrality, is a difficult challenge to implement in the local government, because it could jeopardise the operative purpose of cost-accounting and it might be very troublesome to control. It is also important to take heed of the nature of a free market, according which private providers can deviate from the full-cost principle at least temporarily, if it is necessary in the market competition. If we look from the standpoint of the control done by a principal, quasi-market theory is not necessarily a very practical response to the problems of principal-agent theory, because the services need to be controlled relatively constantly. Instead, principal-agent theory could be a fairly useful response to the potential problems of quasi-market theory. Principal-agent theory can be applied more widely, because it is also suitable in market failure caused by lack of competition. Quasi-market theory mainly contemplates the time before entering into a contract, whereas the analysis of principal-agent theory is focused on the content of the contract and the time after it has been signed.

Postulates of quasi-market theory about motivation of purchasers of the local governments are not adequate, since the self-interests of the purchasers may prevent them from looking for the most affordable bids. Firstly, the motivation problem can be bypassed by providing people with vouchers. The dimensions and characteristics of the vouchers may boost competitive neutrality especially, if the voucher is valid both inside and outside jurisdiction of the local authority, voucher's term is unlimited, its value is flexible based on the needs of the recipient and it has operability within the quasi-market. Secondly, it is possible to remunerate purchasers personally by cost-savings done by themselves. Thirdly, there is the option to reform municipal finance system. Principal-agent theory assumes that an assignment relationship between the principal and an agent is not public, but it can be made public in the quasi-market thereby making it easier for the principal to control the agent. Principal-agent theory also emphasises that only the agent delivers information for the principal, but the relationship between them is based on communication, where the principal must also deliver equitable information. The problem of asymmetric information of the principal can be alleviated by help of customers and automatic information collection and delivery systems enabled by high-tech vouchers.

The theories do not recognise the challenge of competitive neutrality and other parties, who might also have some interest or bear some of the risk associated with the contract. Based on these considerations, it can be claimed that those pure theories are not very capable of working as radical dynamics for economic systems of assignments.