'Rahat Ruotsiin ja päästöt Tanskaan': Suomen ympäristöperusteisen energiaverotuksen rekonstituutio 1993-96

Abstract

Tutkimuksessa tarkastellaan energiaverotuksen kehitystä Suomessa. Tapaustutkimuksena analysoidaan vuoden 1997 alussa voimaan tulleeseen energiaverotuksen muutokseen liittyvää poliittista keskustelua, joka ajoittui vuosiin 1993-96. Tutkimuksessa etsitään vastausta seuraaviin kysymyksiin: Mitkä syyt olivat energiaveromallin muutoksen taustalla ja miten muutosta valmisteltiin valtionhallinnossa? Millaisia poliittisia koalitioita poliittisessa kamppailussa muodostui? Millaisia perusteluja eri toimijat esittivät energiaveromallin muuttamisen puolesta ja sitä vastaan valmistelun ja päätöksenteon edetessä? Mitkä tekijät ratkaisivat kamppailun lopputuloksen? Miten kamppailu vaikutti ympäristöperusteisen energiaverotuksen kehittämismahdollisuuksiin tulevaisuudessa?

Empiirinen aineisto aineisto koostuu energiaverotuksen hallinnolliseen valmisteluun ja poliittiseen päätöksentekoon liittyvistä asiakirjoista. Lisäksi on kerätty tapaustutkimuksen osalta primääriaineistoa eri toimijoiden esittämistä kannanotoista, mediakirjoittelusta ja eduskuntakäsittelyn puheenvuoroista. Tutkimusmetodina käytetään diskurssianalyysia, ja päähuomio kiinnitetään energiaverotuksen erilaisten merkitysten välisten suhteiden muutoksiin ja muutoksia aiheuttaviin kontekstuaalisiin tekijöihin. Käsitteellis-teoreettinen viitekehys koostuu Maarten A. Hajerin esittämästä diskurssiteoriasta, ympäristöverotusta koskevasta lähinnä taloustieteellisestä ja ympäristöpoliittisesta tutkimuksesta sekä Thomas P. Hughesin esittämästä laajan teknologisen systeemin (LTS) kehitysdynamiikkaa kuvaavasta käsitteellisestä mallista. Tutkimuksen teoreettisena tavoitteena on Hajerin diskurssiteoreettisten käsitteiden operationalisointi konkreettiseen poliittiseen kiistaan soveltuviksi sekä tapaustutkimukseen liittyvän diskursiivisen kamppailun tulkitseminen Hughesin LTS-mallin avulla.

Energiaverotukselle on tunnistettavissa kolme erilaista merkitystä, joiden painoarvo on vaihdellut historiallisesti: valtiontaloudellinen, talouden toimintaedellytyksiin liittyvä sekä ympäristöpoliittinen merkitys. Valtiontaloudellinen merkitys on näistä perinteisin ja vakiintunein. Talouden toimintaedelytyksiin liittyvä merkitys on korostunut energian hinnannousujen yhteydessä ja ympäristöpoliittinen merkitys on noussut esille 1980-luvun lopulta alkaen. Tapaustutkimuksessa käsitelty energiaverokiista kulminoitui energiaverotuksen ympäristöpoliittisen ja talouden toimintaedellytyksiin liittyvän merkityksen väliseen diskursiiviseen ja poliittiseen kamppailuun. Keskeiseen asemaan nousi eri aloilta peräisin olevien tekijöiden yhdistäminen laajaa ilmiökokonaisuutta kuvaaviksi yksinkertaisiksi väittämiksi eli poliittisiksi tarinalinjoiksi. Niitä toisteltiin poliittisessa keskustelussa, ja keskeisenä tarkoituksena oli sitouttaa yhteiskunnan erilaisia toimijoita diskurssin mukaisiin poliittisiin päämääriin: joko energiaveromallin muuttamiseen tai vioimassa olevan energiaveromallin säilyttämiseen.

Energiaveromallin muuttamista vaativan diskurssin synty liittyi paljolti toimintaympäristön muutoksiin 1990-luvun puolivälissä kuten ympäristöperusteisten energiaverojen korotuksiin, sähkömarkkinoiden avaamiseen kilpailulle sekä Suomen EU-jäsenyyteen. Voimassa olevaa energiaveromallia puolustavan diskurssin synty liittyi puolestaan vuonna 1994 käyttöön otetun energiaveromallin yhteydessä korostuneen energiaverotuksen ympäristöpoliittisen merkityksen vähenemiseen hallinnollisessa valmistelussa. Veromallin oleellinen piirre oli se, että hiilidioksidi- ja energiaverosta ei myönnetty lainkaan käyttäjä- tai käyttötarkoituskohtaisia veronlievennyksiä.

Energiaveromallin muuttamista vaativaan poliittiseen koalitioon kuului alkuvaiheessa energiaintensiivisen teollisuuden ja sähköntuottajien edustajia, ja energiaverotuksen muuttamiseen liittyvän hallinnollisen valmistelutyön myötä koalitio laajeni nopeasti elinkeinoelämän ja hallituspuolueiden piirissä. Voimassa olevaa energiaveromallia puolustavan diskurssin ympärille muodostui verrattain hajanainen poliittinen koalitio, johon kuului aluksi ympäristöministeriön edustajia, sittemmin uusiutuviin energialähteisiin, turpeeseen ja kaukolämpöön liittyviä toimijoita sekä yksittäisiä kansanedustajia useista puolueista. Energiaverokiista päättyi eräänlaiseen kompromissiin. Vuoden 1997 alussa sähköntuotannon polttoaineet vapautettiin energiaveroista. Lämmöntuotannon polttoaineiden ympäristöperusteista verotusta lisättiin ja uusiutuvilla energialähteillä ja turpeella tuotetulle sähkölle myönnettiin verotuki.

Ympäristöperusteisen energiaverotuksen rekonstituutio liittyi keskeisesti sähkön verotukseen. Sähköntuotantoon kohdistuva ympäristöperusteinen energiaverotus ja sähkömarkkinoiden avaaminen uhkasivat erityisesti hiilivoimalaitoksia, jotka syksyn 1993 ydinvoimapäätöksen jälkeen näyttivät todennäköisimmiltä uuden sähköntuotantokapasiteetin rakentamisvaihtoehdoilta. Sähkömarkkinoiden avaaminen lisäsi tuontisähkön houkuttelevuutta, kun ympäristöperusteisten energiaverojen korotukset olivat kohdistuneet voimakkaimmin juuri kivihiileen. Sähköntuotannon energialähteiden vapauttaminen energiaveroista nousi poliittiseksi päämääräksi, ja valtiovarainministeriön asettaman energiaverotyöryhmän laaja valmisteluvalta oli tässä keskeinen tekijä. Energiaveromallin muuttamista vaativa diskurssi määritti useita kyseistä päämäärää tukevia poliittisia tarinalinjoja kuten tanskalainen hiilisähkö, tuontisähkön veron EU-säädösten vastaisuus ja energiaverotuksen kansainvälinen harmonisointi.

Ympäristöperusteisen energiaverotuksen kehittämismahdollisuudet muuttuivat kiistan jälkeen siten, että energiaverojen korotukset ovat porrastetun sähköveron käyttöön ottamisen jälkeen helpompia toteuttaa poliittisesti. Samalla niin sanotun ympäristöverouudistuksen toteuttamisen edellytykset ovat varsin hyvät, kun tarjolla on sähköveron myötä laajempi veropohja. Verouudistuksen toteuttaminen perustunee kuitenkin entistä enemmän muihin kuin ympäristöpoliittisiin näkökohtiin. Energiaverotuksen ympäristöohjaavuuden lisääminen sähköntuotannossa on vaikeutunut huomattavasti. Sen tilalle nousevat todennäköisesti uusiutuviin energialähteisiin kohdistuvat subventiot, jota viimeaikainen EU:n oikeuskäytäntö näyttäisi tukevan. Ympäristöperusteisen energiaverotuksen vaikutukset riippuvat kuitenkin ensisijaisesti siitä, mihin tulevaisuuden energiainvestoinnit suuntautuvat. Energiaverotuksen ympäristöpoliittista painoarvoa voivat tulevaisuudessa lisätä muun muassa edistysaskeleet YK:n ilmastosopimusneuvotteluissa, esimerkiksi Kioton protokollan ratifiointi.