Changing Decision-Making Power of Municipal Leaders: Comparative Experiences from Finnish, Spanish, and Slovak Municipalities

Abstract

Eurooppalaisten kuntien johdossa toimivien poliitikkojen ja virkamiesten haasteena on järjestää tehokkaat ja vaikuttavat julkiset palvelut osana demokraattista järjestelmää. Edellä kuvatun tavoitteen saavuttamiseksi uusi julkisjohtaminen (New Public Management, NPM) esittää keinoiksi yleisjohtajuudellisten työkalujen hyödyntämistä, kuntien viranhaltijajohdon valtaistamista työkalujen käyttöön sekä muiden palvelujen tuottamista yhteistyössä muiden yksityisten ja julkisten toimijoiden kanssa. Lisäksi uuden julkisjohtamisen periaatteiden soveltaminen edellyttää, että kunnalliset johtohenkilöt etsivät uusia yhteistyöavauksia muiden sidosryhmien suunnasta, joista yleensä puhutaan hallinnan -käsitteen yhteydessä (Governance). Päällekkäisten reformisuuntien implementointi johtaa kuitenkin uudentyyppiseen vallanjakoon poliitikkojen ja virkamiesten välillä, mikä vaikuttaa johdon valtaan tehdä päätöksiä.

Tässä väitöskirjassa tutkitaan miten kunnan keskeiset poliittiset johtajat ja ammattijohtajat kolmesta eri eurooppalaisesta maasta hahmottavat päätöksentekovaltansa (DMP, Decision-Making Power) ja miten he näkevät NPM ja Governance -uudistusten vaikukuttaneen siihen. Tietoisuus siitä, miten kunnalliset johtajat käsittävät muutokset vallassaan on arvokasta julkishallinnon toimijoille ja tutkijoille, jotka haluavat arvioida meneillään olevien hallinnonuudistusten vaikutusta kuntien kykyyn suoriutua tehtävistään.

Vastatakseni tutkimuksen tavoitteisiin määrittelin aluksi päätöksentekovallan (DMP) toimijan mahdollisuuksiksi tehdä päätöksiä joilla vaikutetaan muihin toimijoihin kollektiivisessa päätöksentekoprosessissa. Määrittelyn myötä minulla oli mahdollisuus luoda ns. päätöksentekovaltamatriisi, minkä kautta määrittelen neljä päätöksentekovallan tyyppiä: Absoluuttinen päätöksentekovalta, mahdollistava päätöksentekovalta, asiantuntijuuteen perustuva päätöksentekovalta sekä seremoniallinen päätöksentekovalta. Matriisi onkin eräänlainen yhdistelmä virallisen ja epävirallisen vallankäytön keinoja, joita kuntien johtajat käyttävät. Määritelläkseni minkä tyyppistä päätöksentekovaltaa johtajat käyttävät, suoritin ensin historiallisen maakohtaisen analyysin määritelläkseni johtajien virallisen valta-aseman. Seuraavaksi suoritin kvalitatiivisen, kulttuurienvälisen vertailevan analyysin tutkituista maista kerätäkseni johtajien käsitykset heidän omasta, (muuttuvasta) päätöksentekovallastaan ja määrittääkseni johtajien epävirallisen vallan määrän.

Realistinen lähestymistapa haastatteluaineistoon ja triangulaatiometodin käyttö johti minut seuraaviin johtopäätöksiin. Suurin osa slovakialaisista ja jotkut espanjalaiset kunnan poliittisessa johdossa toimivat hahmottivat päätöksentekovallan liittyvän heidän asemaansa. Suurin osa suomalaisista ja jotkut espanjalaiset kunnan poliittiset johtajat näkivät päätöksentekovallan liittyvän henkilökohtaiseen kyvykkyyteen. Tutkimukseen osallistuneet kunnan ammattijohtajat jäsensivät päätöksentekovaltaa molemmista näkökulmista ilman selkeitä maakohtaisia eroja.

NPM-kehityssuunta näyttää vaikuttaneen positiivisesti niihin slovakialaisiin poliittisiin kuntajohtajiin, jotka toimivat absoluuttisen päätöksentekovallan turvin ja espanjalaisiin poliittisiin johtajiin, jotka kokevat toimivansa seremoniallisen päätöksentekovallan puitteissa. Myös kuntien ammattijohtajat edellä mainituista maista, jotka kokivat toimivansa mahdollistavan päätöksentekovallan ja asiantuntijuuteen liittyvän vallan turvin, kokivat NPM-tendenssin lisäävän heidän valtaansa. Suomalaisten ammattikunnanjohtajien osalta jotkut kokivat, että heidän valtaansa vaikuttavat lähinnä hallinnan alle jäsennettävät asiat. Muut vastaajat olivat sitä mieltä, että uuden julkisjohtamisen tai hallinnan mukanaan tuomilla kehitystrendeillä ei ole vaikutusta heidän valta-asemaansa. Kaikki edellä kuvatut havainnot päätösvaltavaikutusten suhteen riippuvat useista tekijöistä, mutta pääasiallisesti taustalla ovat institutionaalinen järjestelmä, yhteiset kulttuuriin liittyvät tekijät sekä henkilökohtaiset suhteet poliittisen- ja viranhaltijajohdon välillä.

One of the main objectives of European policy-makers at the local level is to achieve an efficient and effective delivery of public services within the democratic system. In order to accomplish this, New Public Management (NPM) suggests executing a set of reforms focusing on three areas: implementation of generic managerial tools; empowerment of municipal managers responsible for appropriate usage of those tools; and involvement of other public or private actors in the implementation of service delivery. In addition, it requires that municipal leaders search for new co-operative practices, which are usually theoretically discussed within the concept of Governance. Application of all of these reforms leads to a new distribution of powers between politicians and civil servants, this means that leaders decision-making power is changing.

The intention of this doctoral dissertation, is to contribute to academic knowledge by investigating how municipal leaders elected Mayors and Chief Executive Officers (CEOs) in three different European countries perceive their decision-making power (DMP) and how they think this power has changed due to the impact of recent local government reform directions of NPM and Governance. Knowing how municipal leaders perceive these changes in their powers is a valuable source of information for policymakers and scholars who wish to evaluate the impact of current local government reforms on municipal performance. For fulfilling the purpose of this research project, at first, I defined DMP as an actor s capacity to make decisions by influencing other actors involved in the collective decision-making process. This definition allowed me to create a Decision-Making Power Matrix, which develops four ideal types of DMPs: Absolut DMP, Facilitative DMP, Expert DMP, and Ceremonial DMP. This Matrix is based on a combination of formal and informal powers used by local leaders. In order to indicate, which type of DMP is used by studied leaders, firstly I conducted a historical institutional analysis of case countries for determining leaders formal powers. Secondly, I conducted a qualitative cross-cultural comparative research in studied countries for obtaining leaders perceptions about their own (changing) DMP and for determining leaders informal powers. A realistic approach to the interview data, and the application of the triangulation method, led me to make the following conclusions. The majority of Slovak and some Spanish Mayors perceived DMP from the positional point of view. The majority of Finnish and some Spanish Mayors perceived DMP from the personal ability point of view. The studied CEOs perceived DMP from both points of view without clear country specifications.

The NPM developmental trend had a positive impact on those Slovak Mayors, who act with Absolute DMP, and those Spanish Mayors who act with Ceremonial DMP. Those Spanish and Slovak CEOs who act with Facilitative and Expert DMP also perceived that their DMP was positively affected by NPM. Governance practices affected some Finnish CEOs, who act with Expert DMP. Other respondents claimed that NPM or Governance development trends did not have any impact on their changing DMP. All these perceptions are dependent on several factors, but the main factors were the institutional system, shared cultural values and interpersonal relations between political and administrative leaders.