Working together, working better? The European Commission and functional representation in the social Open Method of Coordination

Abstract

Tutkimuksessa analysoidaan niitä demokratiakäsitteitä, joihin Euroopan komission näkemykset kansalaisjärjestöjen osallistumisesta Euroopan unionin sosiaalipolitiikkaan perustuvat. Lähtökohtana on, että osallistuminen ei sinänsä tee politiikasta demokraattisempaa, vaan vaikutus riippuu siitä, miten osallistumisprosessi järjestetään. Tämä taas pohjautuu siihen, miten päättäjät ymmärtävät osallistumisen ja mitä he sillä tavoittelevat.

Tutkimus osoittaa, että komissiolle kansalaisjärjestöjen osallistuminen ei ole ensisijaisesti keino vahvistaa kansalaisten vaikutusta politiikan sisältöihin, vaan väline oman asemansa vahvistamiseen. Vaikka komissio perustelee osallistumista vahvasti demokratialla, sen käyttämät demokratiakäsitteet huolestuttavat. Sen argumentaatiossa osallistumisprosessin lähtökohtana on pääasiassa se, että oletetaan ihmisten luottavan siihen, että kansalaisjärjestöt ovat omistautuneet hyvälle asialle. Sen sijaan kansalaisille ei anneta mahdollisuutta vaikuttaa siihen, mitkä järjestöt osallistuvat. Lisäksi jää epäselväksi, miten ihmisten näkemyksiä on tarkoitus välittää järjestöjen kautta paikalliselta tasolta EU:hun. Lyhyesti sanottuna komission mallissa demokratia ei perustu erilaisten näkemysten vuorovaikutukseen ja kansalaisten mahdollisuuteen valvoa poliittista valtaa vaan siihen, että ihmiset luottaisivat poliittisiin toimijoihin ja tukisivat talkoohengessä komission poliittista projektia.

Tutkimuksella on kaksi tavoitetta. Ensinnäkin se valaisee yksityiskohtaisesti, millaisiin käsityksiin komission kannattama demokratiamalli perustuu. Tällaiset politiikan toimijoiden ajamat käsitykset ovat itse osa sitä, miten hyvin demokratia toimii. Toiseksi tutkimus edistää edustusteorioiden kehittämistä välineeksi, jolla pystytään tutkimaan monitahoisia hallintoasetelmia demokratian näkökulmasta.

It has become a commonplace that involving the affected ( stakeholders ) renders policymaking more democratic. However, the closer one looks at the issue, the more questions arise. Who should be involved, and who makes this choice according to what criteria? What should be the relationship between those who participate and those who do not? What role should the different actors play? Who is accountable for which parts of the process, to whom, and by what procedures? There are no simple or obvious answers to these questions. This case study looks at the specific model offered by the European Commission for democratic governance in the Open Method of Coordination (OMC) in social protection and social inclusion. The Commission uses its cooperation with NGOs as an argument to legitimise its activities and positions; it thus claims that this cooperation adds to the democratic quality of its initiatives. With the help of an in-depth rhetorical analysis, I look into the concepts of democracy underlying this argumentation. How exactly is the involvement of the affected linked to legitimacy, and what kind of legitimacy is this to be? To systematically analyse the involvement of the affected in terms of democracy, this involvement is here conceived as functional representation, i.e. the representation of functional groups. Hence, the study contributes to the development of theories of representation as a tool for normative analyses of complex governance settings.

The Commission s way to conceptualise democratic governance raises serious concerns. Legitimacy is mainly to be based on a presupposed generalised trust in NGOs commitment to a good cause, rather than on inputs from citizens. The latter are assigned no influence on the choice of involved NGOs, and it remains unclear how views are to be mediated from the local to the EU level. Overall, functional representatives are meant to contribute to the efficient accomplishment of a political project in partnership with the Commission, who also provides chosen organisations with the necessary resources for this task. Promoting these views means promoting a particular vision of how European governance processes should be organised, which is why the concepts of democracy advanced by political actors are themselves part of how democratically a political system works. However, the study also indicates that involving civil society on the European level in democratic ways faces important structural difficulties. Hence, civil society participation is no panacea for democratising the EU.