Kuntien hallinto muuttuvassa toimintaympäristössä. Kunnallisten luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden roolit sekä niiden yhteensopivuus toimintaympäristön kanssa

Abstract

Suomen kunnallishallinto on 1990-luvulla kokenut uudelleenorganisoitumisen vaiheen, jolle on ollut tyypillistä tehtävien keskittyminen, hallinnon ammattimaistuminen sekä vallankäytön siirtyminen luottamushenkilöiltä viranhaltijoille. Valtion normiohjauksen väheneminen on mahdollistanut kuntien toimintatapojen erilaistumisen ja lisännyt paikallista vallankäyttöä ja vastuuta. Toisaalta taloudellinen lama on osaltaan pakottanut kunnat suorittamaan tehtäviensä uudelleenarviointia.

Kunnallishallinnon muutokset ovat lisänneet paineita tarkistaa luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden rooleja. Tutkimuksen tavoitteena on ollut kartoittaa kunnallisjohdon rooleja sekä analysoida niiden perusteella, ovatko kunnat sopeuttaneet organisaationsa toimimaan tehokkaasti juuri omassa ympäristössään. Tutkimusaineisto koostuu 16 kunnan luottamushenkilö- ja viranhaltijajohdolle v. 1995 suoritetusta postikyselystä.

Tulosten mukaan luottamushenkilöiden ja johtavien viranhaltijoiden roolit noudattavat ryhmäkohtaisessa tarkastelussa perinteistä jakoa. Poliitikkoa kuvaa parhaiten ideologinen päätöksentekijä, joka toimii kuntalaisten, erityisesti itseään lähellä olevien ryhmien, kuten naapuriston tai omien äänestäjien, edusmiehenä. Viranhaltijajohto sen sijaan toimii professionaalisena hallinnon edustajana, joka osallistuu laajasti päätöksentekoprosessin eri vaiheisiin. Näin viranhaltijoilla on suuri vaikutusvalta kunnan toiminnan ohjaamiseen ja toteuttamiseen. Merkittävänä vaikuttajajoukkona aineistosta nousee esille sekä luottamushenkilön että viranhaltijan tehtävissä samanaikaisesti toimivat kaksoisagentit, joita otoksessa on lähes viidennes vastaajista. He toimivat enemmän luottamushenkilön kuin viranhaltijan tavoin, mutta samalla melko kapea-alaisesti omaa toimintasektoriaan edustaen.

Luottamushenkilöiden roolien toimielinkohtaisessa analyysissä esille tuli selviä eroja. Hallitus on selkeästi kokeneimpien ja ammattimaisesti toimivien luottamushenkilöiden miehittämänä ottanut johtavan roolin hallinnossa. Näin ollen valtuuston rooli ylimpänä vallankäyttäjänä on vähentynyt, osittain lainsäädännön sille asettaman vaativan tehtävän vuoksi. Valtuuston tulee suorittaa laajat strategiset valinnat, jotka edellyttävät erittäin suurta asiantuntemusta. Tämän vuoksi todelliset ratkaisut tehdään jo asioiden valmisteluvaiheessa. Valtuusto jää hallituksen ja viranhaltijoiden esitysten muodolliseksi päätöksentekijäksi. Lautakuntien jäsenille hallinnon keskittyminen on aiheuttanut turhautumista ja tyytymättömyyttä heidän työskennellessään melko irrallaan kunnan muusta hallinnosta ja politiikasta.

Ympäristötekijöiden vaikutusta kunnallisjohdon organisaatioon analysoitiin vertaamalla kontingenssiteorian mukaisia vakiintuneiden ympäristön kuntia epävakaisten ympäristöjen kuntiin. Ensiksi mainitussa ympäristössä kuntien johdon tulisi teorian mukaan toimia konebyrokratian tavoin ja jälkimmäisessä ympäristössä projektiorganisaationa. Tulosten mukaan kunnat ovat yhteen sovittaneet rakennettaan ympäristönsä ominaisuuksien mukaisesti. Tutkimuskuntien rakenteet eivät puhtaasti noudata konebyrokratian tai projektiorganisaation mallia, mutta nämä piirteet on erotettavissa teorian mukaisesti kuntien hallinnosta. Tyypillisemmäksi organisaatiopiirteeksi nousee viranhaltijoiden asiantuntijuuteen perustuva toimintavalta, mikä ilmenee kummassakin testatussa kuntaryhmässä. Kunnissa on tällöin nähtävissä ammattilaisbyrokraattisen organisaation piirteitä.

Yksinkertaisen ja stabiilin ympäristön kunnissa luottamushenkilöt ovat delegoineet strategisen johdon viranhaltijoille ja toimivat itse päätöksenteon ohella ideologisuuden edustajina osallistuen myös käytännön johtamistyöhön. Kompleksisissa ja dynaamisissa ympäristöissä hallintoa on hajautettu ja viranhaltijoiden osuus ideologisessa toiminnassa on suurempaa kuin vakiintuneissa oloissa.

Tutkimus kuvaa kunnallisjohdon tämän päivän organisaatiota ja työtapaa ja herättää monia kysymyksiä hallinnon edelleen kehittämiseksi. Kunnallisjohdon roolit ilmentävät ristiriitaisuuksia erityisesti vaikeasti hallittavissa olosuhteissa, joissa luottamushenkilöt korostavat omaa rooliaan kunnan johtamisessa ja viranhaltijajohto painottaa tehtävien delegointia. Toisaalta kunnan strategisessa johtamisessa sekä poliitikot että viranhaltijat korostavat omaa asemaansa ja näin ilmeisesti kilpailevat keskenään. Murroksessa kamppailevassa kunnallishallinnossa tämä voi merkitä resurssien hukkaan heittämistä, erityisesti luottamushenkilöiden lisääntyneen asiantuntemuksen puutteellisena käyttönä. Toisaalta viranhaltijoiden kasvanut vaikutusvalta voi toimia uhkana kunnallisen demokratian toteutumiselle, kun vallankäytöstä huolehtivat demokraattisen kontrollin ulottumattomissa olevat viranhaltijat.

Finnish local government has in the 1990`s gone through a phase of reorganisation. Many traditional ways of action have been questioned. The typical features in the change process have been to evaluate the division of labour, to concentrate and to make the administration more professional and to delegate power from politicians to municipality officials. The diminishing of state governance rules has made it possible for municipalities to become different and use power and responsibility more locally. The economical depression has forced the municipalities to re-evaluate their tasks, to set them in priority order.

The changes in local government have increased pressures to evaluate the roles of elected and municipality officials. The aim of this research was to chart the roles of the municipality management and to test if municipalities in accordance the contingency theory have changed their manager structure to match the operational environment. The research material consists of a mail survey sent to sixteen municipalities in the year of 1995.

According to the results the roles of elected and municipality officials are quite traditional. The task of a politician is to be an ideological decision-maker. He represents the people in the municipality, especially his own voters and people in the neighbourhood. The professional management represents the governance and takes intensively part in the decision making process. So they have a large influence on the management and implementation of municipal operations. Nowadays double agents who work as a politician and an official at the same time form a powerful group. Nearly one fifth of the respondents are double agents. They act more like politicians, but represent their own sector in quite a narrow way.

The government roles differ also between the council, the municipal board and committees. The municipal board consists of the most experienced and most professional politicians and it has taken the leading role in the municipal government. The role of the council as the highest in power has decreased partly because of the demanding task set by the legislation. The council should make big strategic choices, which require large expertise. That is why the real choices are made in the beginning of the decision-making process by the professional stuff. The role of the council is to formally except the proposals of the board and municipal officials. The concentration of government has caused frustration and dissatisfaction among the committee members. They work alone, not firmly tied to the municipal government or politics.

According to the contingency theory the management in municipalities of simple and stable environment should work as a machine bureaucracy and in municipalities of complex and dynamic environment as a project organisation. The environmental factors have made the municipalities adjust their organisational structure to the environment. The organisational structure of the research municipalities is not a pure machine bureaucracy or a project organisation, but features of both structures can be seen in these organisations. The most typical feature of the organisations is the large power of the municipal officials which is a result of their expert competence. Thus the municipalities can be seen as organisations with features of professional bureaucracy.

In municipalities of simple and stable environments politicians have delegated strategic management to the officials. Elected officials make decisions and as the representatives of ideology they take part in the practical management. In complex and dynamic environments the power has been decentralised, and the officials take more actively part in ideological work than in established conditions.

The research describes the organisation and the work of municipal management. It arises many questions, how to develop it. There are conflicts in the roles of municipal leaders especially in circumstances difficult to control. Both politicians and municipal officials are competitors in the municipal management. The increased influence of the officials can threaten the municipal democracy when they use power out of reach of the democratic control. Further the increased expertise of the politicians has been used in an unsatisfactory way. This means a waste of resources in the municipal government, which is in a period of transition.