Kunnan talouden tasapaino monitulkintaisena ilmiönä

Abstract

Tuloslaskelman tasapaino ei varmista todellista kunnan talouden tasapainoa

Kuntien tilinpäätökset vuodelta 2010 ovat ennakoitua paremmat, mutta samanaikaisesti kunnat ovat velkaantuneet nopeasti. Huolimatta tuloslaskelmien ylijäämistä, kuntien talous ei todellisuudessa ole tasapainossa. Kunnat joutuvatkin leikkaamaan menojaan tai keräämään lisää tuloja julkisen talouden kestävyysvajeen kattamiseksi. Tähän ajankohtaiseen aiheeseen Lotta-Maria Sinervon väitöstutkimus kunnan talouden tasapaino monitulkintaisena ilmiönä tuo uuden lähestymistavan.

Kunnat ovat soveltaneet vuodesta 1997 kirjanpitolakia, jonka mukaan kunnan talouden tasapainoa mitataan tuloslaskelmalla. Sinervon väitöstutkimuksessa tavoitteena on jäsentää kunnan talouden tasapainoilmiötä ja nimetä erilaisia tulkintoja tasapainosta. Väitöstutkimuksessa hyödynnetään monitulkintaisuuden käsitettä sekä mittausteoreettista tarkastelua. Väitöstutkimukseen sisältyy case-kuntina Pirkkala ja Kemijärvi, joiden osalta tasapainotilannetta analysoidaan tilinpäätös- ja haastatteluaineistojen avulla.

Tuloslaskelman osoittamaa alijäämää pidetään signaalina kunnan talouden epätasapainosta, kun taas ylijäämä on merkki hyvästä tasapainosta. Näin yksiselitteistä tulkintaa ei kuitenkaan voi Lotta-Maria Sinervon väitöstutkimuksen perusteella tehdä. Kunnan talouden tasapainon tulkinnassa on otettava huomioon laajempia näkökulmia.

Kunnan talouden tasapainon tulkinnassa on huomioitava kuntalaisten välinen oikeudenmukaisuus. Kuntalaisten tulisi olla oikeudenmukaisessa asemassa suhteessa palvelujen saantiin ja niiden rahoittamiseen myös pitkällä aikavälillä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että ne kuntalaiset, jotka palveluja käyttävät, myös osallistuisivat niiden rahoittamiseen. Tilinpäätöksestä ei voi tulkita tätä kuntalaisten välisen oikeudenmukaisuuden toteutumista.

Kunnan väestönkehitys vaikuttaa tasapainon tulkintaan. Kasvavassa kunnassa myös palvelujen tarve lisääntyy, minkä vuoksi resursseja tarvitaan enemmän. Tuloslaskelman tasapaino ei välttämättä ole riittävä, vaan tällaisen kunnan pitäisi tuottaa huomattavaa ylijäämää. Supistuvassa kunnassa palvelujen tarve vähenee, jolloin kunta saattaa selvitä hyvin tuloslaskelman alijäämästä huolimatta. Nämä tekijät on tärkeää huomioida tasapainoa tulkittaessa.

Tasapainoiseen kuntatalouteen kuuluu, että kunnan palvelut järjestetään tehokkaasti niin, että ne tuottavat hyvän vastikkeen kuntalaisten maksamille veroille. Tuloslaskelman yli- tai alijäämällä ei ole suoraa yhteyttä palvelujen tehokkaaseen järjestämiseen. Palvelut voidaan järjestää tehokkaasti alijäämästä huolimatta. Vastaavasti kunnan palvelujen saatavuudessa voi olla ongelmia, vaikka tuloslaskelma näyttäisi ylijäämää. Tuloslaskelmaa tulkittaessa olisikin huomioitava sekä palvelujen tehokkuus että käyttäjien tyytyväisyys.

Kunnan talouden tasapainossa on viime kädessä kyse siitä, että kunnan tulorahoituksen tulee riittää palvelujen järjestämiseen niin lyhyellä (käyttötalousmenot) kuin pitkällä (investoinnit) aikavälillä. Tämä kunnan talouden tasapainoilmiön ymmärtäminen ja sitä kuvaavan tuloslaskelman tulkinta on Lotta-Maria Sinervon väitöstutkimuksen aihe. Tämä on erityisen tärkeää juuri tällä hetkellä, kun keskustellaan kuntien taloudellisista edellytyksistä ja kun kehitystyö kuntarakenteen uudistamiseksi on käynnissä.

Finnish municipalities started to use accrual based bookkeeping in 1997. This has brought the municipalities to understand and define the balance of a municipal economy as surplus or deficit calculated in income statement between periodized incomes and expenditures. This measurement of the balance of a municipal economy is an axiomatic starting point of this research.

Here the balance of a municipal economy is understood as an ambiguous phenomenon, especially since municipalities are obliged to equalize deficit. If the balance is understood and interpreted only as deficit or surplus, there is a true risk of making false and erroneous decisions about municipal economy and operation.

The object of the study is to analyze the ambiguity of the balance of a municipal economy. Indicator and actors have always limitations, and constraints and environments of interpretation have different characteristics. These are the factors which make the balance of a municipal economy ambiguous. The indicator used is partial and imperfect. Actors are bounded rational and operate under constraints. The characteristics of the environments influence interpretations of the balance of a municipal economy. These are also the factors which form the research setting of the study. In this study I have chosen two environments to analyze the interpretation of the balance of a municipal economy from different perspectives. First one is the environment of accrual accounting. The characteristics of this environment come from the basic principles of accrual accounting. The environment of commissioned economy is the second one. A municipality as a commissioned economy exists to ensure the wellbeing of its inhabitants by organizing services for them under the democratic policymaking. This all should be done efficiently and taking into account equality of the inhabitants in the long run. These formulate the characteristics of the second environment.

There are two theoretical approaches to context this study. The theoretical concept of ambiguity based on the theory of bounded rationality is the first one. This approach is used to analyze constraints of the actors using the concepts of ambiguities of preference, relevance, intelligence and meaning. Theory of measurement is the second theoretical approach of this research. From the theory of measurement, it is possible to define the tools to be used when analyzing constraints of the indicator. For example, the basic accrual accounting principles cause constraints of the indicator of balance, being the income statement. These constraints relate to the definition of the accounting entity, and the incompatibility of the monetary and the real process in a municipality, but also to the items in the income statement (the concepts of income and expenditure, depreciation) in a municipal setting. The use of the indicator also creates constraints in the behavior of the organization being measured. The measurement of the balance of a municipal economy might lead to myopic avoidance of deficit or to creative accounting. Constraints of the indicator are analyzed using the concepts of validity, reliability and relevance.

This qualitative study is conceptual-theoretical research with features of conceptual research and case study. The features of conceptual research show in the theoretical frame of the study, especially in defining the environments of interpretation. The empirical data of the study emphasizes the case study feature. The empirical data consists of analysis of two case municipalities (Pirkkala and Kemijärvi) and one case service (day care), and data collected through theme interviews. The general purpose of each data source is to illustrate the ambiguity of the balance of a municipal economy. The methodology of the study is based on the hermeneutics. Accordingly, the study evolves as a dialectics of theory and empirical analysis. Suited in hermeneutics, the argumentation is abductive, moving in two-ways between specific facts and general conclusions.

The interview data is used to show different interpretations of the balance of a municipal economy. These interpretations can be categorized into four types: income statement, resource, need and value related types of interpretation. They all include a different interpretation of the balance of a municipal economy. Income statement related type interprets the balance through the indicator. The balance of a municipal economy is the deficit or surplus calculated in the income statement. This type interprets the balance of the environment of accrual accounting. Therefore the income statement is a valid, reliable and relevant indicator of the balance.

The balance of a municipal economy means that the resources of the municipality are adequate. This is the interpretation of the balance of the resource related type. Resource related type claims that the balance of a municipal economy should meet two requirements: it should be achieved with efficient use of resources and it should fulfill the equality between inhabitants. Resource related types as well as the need related type can be situated in the environment of commissioned economy. The equality of inhabitants is emphasized in the interpretation of the balance of a municipal economy of the need related type. Balance means that the needs of the inhabitants should be satisfied adequately. Also the value related type can be situated in the environment of commissioned economy. Here essential is to notice the position of the inhabitant as the financier and user of the services in a municipality. Hence the interpretation of the balance is the value inhabitants receive for their money.

The balance of a municipal economy is interpreted in different ways, but not all of these interpretations are equally relevant. Ultimately, the balance of a municipal economy has to do with the adequacy of resources. Therefore, when one interprets the accrual based income statement, one must take into account the demographic development of the municipality, the demand for services and finance, the satisfaction level of service users, and the debt and cash status of the municipality.