Työttömyyseläkejärjestelmä ja muuttuvat intressit. Tutkimus työttömyyseläkejärjestelmän ohjausvaikutuksen kehityksestä ja sosiaalipoliittisen roolin muutoksesta

Abstract

Väestön ikärakenteen muutos, huoli kansantalouden kantokyvystä ja kannustavuuden idea ovat nostaneet eläkejärjestelmät uudelleenarvioinnin kohteeksi 1990- ja 2000-luvuilla. Yksi uudelleenarvioinnin kohteeksi joutuneista eläkejärjestelmistä on työttömyyseläke, jonka elinkaareen Anna-Kaisa Ikosen väitöstutkimus pureutui.

Ikonen tarkasteli tutkimuksessaan työttömyyseläkejärjestelmän roolin muutosta sosiaalipoliittisena järjestelmänä ja sitä, miten se on vaikuttanut eri toimijoiden työntekijöiden, työnantajien ja viranomaisten käyttäytymiseen. Työttömyyseläkejärjestelmälle asetettujen tavoitteiden mukaan sen tuli tarjota sosiaalisesti turvattu pehmeä lasku eläkeikää lähestyville pitkäaikaistyöttömille, mutta ajan kuluessa järjestelmä osoittautui dysfunktionaaliseksi ohjatessaan myös työntekijöitä pois työelämästä. Tutkimuksen keskiöön nousi järjestelmän työmarkkinavalintoja ohjaavan vaikutuksen, ohjausvaikutuksen, analysoiminen. Tarkastelu kattoi koko työttömyyseläkkeen elinkaaren 1970-luvun alusta 2000-luvulle painottuen kuitenkin 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alun käytäntöihin.

Tutkimuksen tulosten mukaan yhteiskunnalliset ohjaustavoitteet ovat olleet läsnä työttömyyseläkejärjestelmän tavoitteen asetannassa koko järjestelmän elinkaaren ajan. Järjestelmän ohjaustavoitteet ovat kuitenkin muuttuneet niin, että järjestelmän alkuaikoina päätavoitteena oli ikääntyneiden ohjaaminen eläkkeelle. Myöhemmin tätä tavoitetta pidettiin ei-toivottuna ohjausvaikutuksena. Kun järjestelmän todellista ohjausvaikutusta peilataan asetettuihin ohjaustavoitteisiin, havaitaan, että toteutunut ohjaus oli yhteiskunnallisten tavoitteiden suuntaista ainoastaan 1970-luvun alussa. Sittemmin järjestelmää ryhdyttiin käyttämään työttömiin kohdistettuna varhaiseläkkeenä, mutta se alkoi ohjata myös työkykyisiä työntekijöitä työttömyyseläkeputkeen odottelemaan eläkkeelle pääsyä.

Järjestelmän hyödyntämistavoissa ja työmarkkinoilla tapahtuneiden muutosten seurauksena järjestelmän käyttö monikymmenkertaistui. Käytön yleistymisen myötä työttömyyseläkkeestä tuli vähitellen yritysten käyttämä saneerausväline. Eri toimijoiden ristiriitaisista intresseistä huolimatta tähän välineeseen turvautuminen näyttäytyi usein myös yhteisenä intressinä, jonka myötä toimijoiden väliset suhteet institutionalisoituivat ja vakiintuivat 1980- ja 1990-luvuilla. Erityisen selvästi tunnistettavissa olivat työnantajan ja työntekijän toimijaroolit irtisanomis- ja työttömyystilanteissa sekä heidän toimintaansa tukevat ja käytäntöjä ylläpitävät luottamusmiesten ja työvoimaviranomaisten roolit. Ajan mittaan työttömyyseläke alkoi näyttäytyä näiden toimijoiden välisinä sopimuksellisina käytäntöinä, joihin viitattiin ilmaisuilla pehmeä ratkaisu ja hiljainen sopimus .

Kuvatessaan ohjausvaikutuksen ja sen myötä järjestelmään kohdistuneiden intressien kehittymistä järjestelmän elinkaarella tutkimus toi esiin järjestelmän muuntuvaisuuden niin tavoitteiden kuin käytäntöjenkin tasolla. Työttömyyseläkejärjestelmän kohdalla ohjausvaikutuksen esiinnousun ja voimistumisen voidaankin tulkita hiljalleen muuttaneen koko järjestelmän roolia ja tulkintaa sen funktionaalisuudesta.

Vaikka tutkimus rajautui työttömyyseläkejärjestelmään eli yhteen sosiaalipoliittiseen järjestelmään, se auttaa esimerkkitapauksena ymmärtämään laajemminkin sitä, miten sosiaalipoliittisen järjestelmän tavoitteet ja toteutuneet ohjausvaikutukset muuttuvat yhteiskunnan muuttuessa ja kuvastavat erilaisia järjestelmään kohdistuneita intressejä. Näin tutkimus avasi näkökulmaa itse sosiaalipoliittisten järjestelmien muuntumiseen sekä siihen, miten tulkinnat järjestelmän funktionaalisuudesta muuttuvat yhteiskunnan muuttuessa. Samalla tutkimus korosti yksilöön kohdistuvan kannustavuuskeskustelun kyllästämänä aikana ohjausvaikutuksen moniulotteisuutta eli sitä, millaisen prosessin kautta ja millaisissa konteksteissa vaikutus käytännössä syntyy ja miten monitoimijaisesta ilmiöstä on kyse. Lopulta tutkimustulos peilasi kriittisesti myös sitä, miten pitkälle työmarkkinoiden ja sen toimijoiden tavoitteellinen ohjaaminen järjestelmien avulla on mahdollista ja missä määrin järjestelmien synnyttämä ohjausvaikutus on hallittavissa.