Policy Change and Learning: Implementing EU Environmental Policies Affecting Agriculture

Abstract

Euroopan unionin lainsäädäntö ja politiikka aiheuttavat muutospaineita jäsenvaltioiden institutionaalisille rakenteille ja päätöksentekojärjestelmille. Se, kuinka paljon EU vaikuttaa jäsenmaihin, vaihtelee maittain esimerkiksi maan koon, yhteiskunnallisen rakenteen ja päätöksentekomekanismien mukaan. Tästä seuraa, että EU:n tekemät päätökset saatetaan eri jäsenmaissa voimaan hyvin tavoin. On arvioitu, että jopa 80 prosenttia jäsenmaiden uudesta ympäristölainsäädännöstä on peräisin EU-elimistä. Ympäristöpolitiikka onkin yksi laajasti eurooppalaistumistutkimuksessa käsitelty teema.

Tässä väitöstutkimuksessa kartoitettiin, miten Suomen maatalouden ympäristöpolitiikka on muuttunut EU-jäsenyyden aikana. Politiikan muotoutumista ja toimeenpanoa tarkasteltiin politiikkaoppimisen näkökulmasta. Käsitteenä politiikkaoppiminen on ollut viime aikoina pinnalla eurooppalaisessa politiikan tutkimuksessa. Se on oppimista, jota tapahtuu päätöksenteko- tai politiikantekoprosessissa. Suomessa se on ilmennyt muun muassa siinä, että maatalous- ja ympäristöhallinto ovat oppineet toimimaan keskenään.

Ennen EU-jäsenyyttä Suomen maataloudella ei ollut ympäristöpolitiikkaa eivätkä maatalous- ja ympäristöviranomaiset juuri tehneet yhteistyötä. Yhteiskunnallisessa keskustelussa maatalouteen ei liitetty ympäristöasioita juuri ennen 1990-lukua. Vasta 1990 luvun alussa valmistui ensimmäinen maatalouden ympäristövaikutuksia kartoittanut tutkimus, ja siinä maatalous luokiteltiin samanlaiseksi vesien kuormittajaksi kuin yhdyskunnat.

EU-jäsenyys on tuonut maatalouspolitiikkaan uusia aineksia, joista tärkein on maatalouden ympäristötukijärjestelmä. Ensimmäisen ympäristötukiohjelman teko jäsenyyden kynnyksellä oli vaikea prosessi, sillä maatalous- ja ympäristöhallinto olivat vielä vahvasti omissa poteroissaan. Asetelmana oli maatalous vastaan ympäristö. Kymmenen vuoden aikana on tapahtunut iso kehitys. Uusia käytännön toimintamalleja on syntynyt ja lisäksi on vahvistunut näkemys, että maatalouden ympäristöongelmien ratkominen vaatii eri toimijoiden yhteistyötä.

Tutkimuksessa löydettiin ministeriötasolta uusi yhteistyöverkosto, joka nimettiin maatalouden ympäristöpolitiikan ryhmäksi. Se katsoo, että ympäristökysymykset on hoidettava, jotta maatalous pysyisi hyväksyttynä yhteiskunnassa. Politiikkaa toteuttavalla aluetasolla yhteistyö parhaimmillaan sujuu omaehtoisesti ilman siihen velvoittavia säädöksiä. On myös tietoisesti valittu eteneminen asioissa, joista ollaan yksimielisiä. Alueella näyttää toimivan kuitenkin vain kaksi perinteistä verkostoa tai ryhmittymää, joista toinen on maataloussuuntautunut ja toinen ympäristöpainotteinen. Epävirallinen yhteistyö ei pääse kunnolla laajenemaan esimerkiksi siksi, että alueellisella maataloushallinnolla on niin paljon lakisääteisiä tehtäviä ja tiukat resurssit.

Uusien ympäristösäädösten toimeenpano EU:n jäsenvaltioissa on sitä haastavampaa, mitä enemmän säädökset poikkeavat valtion aiemmista käytännöistä. Lainsäädännön muutos on nopea tehdä, mutta se ei vielä määrittele ohjelman toimivuutta käytännössä. Olisi tärkeää kartoittaa parhaat toteuttamiskeinot ja se, mitkä rakenteet tukevat toimeenpanoa. Eurooppalaistumistutkimuksessa tätä keskustelua on käyty paljon. Samat ongelmat ovat löydettävissä muissakin jäsenmaissa.

European policy initiatives represent a very significant external effect to national policy systems in Europe. The adaptation of the environmental policy of the European Union (EU) has been a demanding task for the member states, especially in situations where a member state must implement a new EU regulation which differs significantly from the existing system. This thesis aims to show whether and how the implementation of the EU environmental policy could be improved through policy learning. The results are based on two case studies: the development of agri-environmental policy in Finland and the implementation of the Water Framework Directive (WFD) in Ireland.

Having become a member of the EU in 1995, Finland was required to implement the EU agri-environmental regulation (No. 2078/92). As a result, the national agri-environmental policy changed in terms of content and style. In this thesis, the agri-environmental policy process is examined by applying historical institutional analysis, the advocacy coalition framework (ACF) and the policy learning approach. These three theoretical approaches are combined in order to obtain a comprehensive picture of policy development. This thesis shows that these approaches are complementary, each contributing to the explanatory power.

The institutional analysis shows that the institutional structures changed due to the membership: the formal structures changed almost overnight and, as a result of increased cross-sectoral cooperation and policy learning, the informal structures also changed. By applying the ACF, it is shown utilising interview data and policy documents that a new agri-environmental policy subsystem was established. The changes in coalition structures over a decade were also identified. The results show that traditionally there were two distinct coalitions, namely agricultural and environmental, but after years of co-operation and mutual learning, a new agri-environmental coalition was gradually established. However, even if three coalitions can now be identified at policy formation level, only two can be identified at policy implementation level.

The implementation of agri-environmental policy was studied in one administrative region, namely Uusimaa, located in southern Finland. Institutional structures were examined and their relationship with observed new ways of doing things were analysed. Finally, the effects of their interaction to the policy process are assessed. It was shown that informal institutions can promote policy learning but, for improving implementation, they can be used only up to a certain level. When this level is reached, formal institutional constraints prevent further development occurring. The study on the implementation of the WFD in Ireland examines whether policy learning can improve implementation. The results show that promoting learning affects implementation through greater networking both at local and national levels. However, as in the Finnish case, results show that only a certain degree of learning can be encouraged before formal institutional constraints are encountered that limit learning.

The adaptation of EU environmental policies is an interesting research topic, not only because of the policy process itself but also because of the actors and context involved. These actors and contexts are not only found in Finland and Ireland, they are common when radical policy changes occur. Therefore, the results will yield some lessons for wider applicability. This thesis shows evidence that during policy processes actors can change their policy beliefs as a result of policy learning, and yet the role of learning is of central importance in policy development.