Financial Autonomy in Higher Education Institutions - Perspectives of Senior Management of Finnish AMK Institutions

Abstract

Tutkimuksessa tarkasteltiin suomalaisten ammattikorkeakoulujen taloudellisen autonomian rakentumista suhteessa niiden päärahoittajatahoihin. Päärahoittajia ovat opetusministeriö ja ammattikorkeakoulujen erityyppiset omistajat. Taloudellista autonomiaa tutkittiin ammattikorkeakoulujohdon näkökulmasta. Tutkimuksessa sovellettiin monitapaustutkimusta ja siihen valittiin mukaan yksi säätiön, yksi osakeyhtiön, yksi kuntayhtymän ylläpitämä ja kolme kunnan ylläpitämää ammattikorkeakoulua. Empiirisenä tutkimusaineistona käytettiin kirjallisia aineistoja ja teemahaastatteluja.

Opetusministeriö asettaa ammattikorkeakoulujen toiminnalle ja taloudelle reunaehdot. Opetusministeriön valta-asemaa korosti se, että se voi tarvittaessa käyttää ammattikorkeakoulujen toimilupia ohjaustehosteenaan. Ylläpitojärjestelmät eivät ole yhtenäisiä eivätkä yhdellä tavalla toimivia järjestelmiä. Siksi ylläpitäjät ohjaavat ammattikorkeakouluja kukin omalla tavallaan. Ammattikorkeakouluille dilemman muodostaa kuuluminen kahteen toisistaan erillään toimivaan ohjausjärjestelmään.

Taloudellinen autonomia oli dynaaminen suhde toimijoiden välillä, jossa sisällöllisesti ei ollut kyse pelkästään yksisuuntaisesta vuorovaikutuksesta. Muodollinen talousarviomäärärahoja koskeva toimivalta ei kerro vielä kaikkea. Myös ammattikorkeakoulut pyrkivät laajentamaan taloudellista autonomiaansa. Rehtorilla oli tässä suhteessa merkittävä asema ja rooli. Hän oli yhdysside sekä opetusministeriöön että ylläpitäjään. Vahva ylläpitäjän kontrolli sai ammattikorkeakoulun tukeutumaan ministeriöohjaukseen. Vastaavasti opetusministeriön alaisuus lähensi ammattikorkeakoulua ja ylläpitäjää. Taloudellisen autonomian rakentumisessa on tärkeää tarkastella lainsäädännössä määritellyn autonomian lisäksi muodollista talousarviossa ja eri säännöissä ilmenevää taloudellista autonomiaa sekä todellista taloudellista autonomiaa. Todellinen taloudellinen autonomia liittyi resurssien saatavuuteen, mutta myös niitä koskevaan toimivaltaan sekä ammattikorkeakoulun omaan kykyyn vaikuttaa taloudelliseen autonomiaansa.

This study considered the financial autonomy of Finnish AMK institutions in relation to their major funding bodies. These funding bodies include the Ministry of Education and various legal types of owners of these institutions. Financial autonomy was studied from the perspective of the senior management of AMKs. AMKs are higher education institutions providing education with a vocational emphasis. This study used a multiple case study method with one foundation-run AMK, one company-run AMK, one joint local authority-run AMK and three local authority-run AMKs. Documents and semi-structured interviews were used as the empirical research data.

The Ministry of Education set the frameworks for the case study institutions operations and finances. The power position of the Ministry was emphasised because, when necessary, it can use the operating licence as a lever in exerting influence over an AMK. The maintaining bodies exercised their own steering. There was neither one type of maintaining system nor one single way of operating a maintaining system. A dilemma for AMKs is their position as a part of the two separately operating steering systems.

Financial autonomy was a dynamic relationship between actors, in which dimensions of interaction were not merely unidirectional. Formal authority related to the budget appropriations is not the whole picture. The case study institutions also aimed to enhance their financial autonomy. The rector, in this respect, had a crucial position and role. S/he was a link both to the Ministry and the maintaining body and had a pivotal role in working between them. Strict control exercised by the maintaining body caused the AMK to rely on ministerial steering. Conversely, perceived subordination to the Ministry of Education brought the AMK and the maintaining body closer together. In the constitution of financial autonomy it is important to consider autonomy defined in the legislation, the formal autonomy as it appears in the budgets and regulations, and the actual financial autonomy. The actual financial autonomy was related to availability of resources, and authority related to these resources and the capacity of an AMK to influence its financial autonomy.